曹建峰 腾讯研究院研究员
李 正 腾讯研究院助理研究员
一般认为，在行业发展与监管政策之间存在一种天然的紧张关系，后者必须谨慎考虑对前者的不利影响，并以促进充分的市场竞争和创新发展为宗旨。因此，人们需要在一些基本原则的引导下，制定合理的互联网政策，最大程度地发挥互联网对经济和社会发展的作用。
OECD曾就互联网政策制定所应遵循的基本原则达成了一致，认为这些原则对于确保互联网的开放和活力至关重要，互联网政策制定者应当在此基础上制定规则，以促进互联网经济的发展。此外，互联网作为一个多元、分散的统一结构，意味着政府主导的传统监管思路将会失灵，需要政府、企业、消费者、行业组织等多种社会力量的共同参与、共同治理。
▌ 1.保护并促进全球信息自由流动
信息与知识的分享、互联网经济都依赖于信息在全球范围内自由传播。为了保证网络信息的自由传播，需要加强法律规范的统一性。另外，政府应当加强对个人数据、儿童、消费者、知识产权的保护以及网络安全。促进信息的传播要求政府尊重基本权利。
▌ 2.维护互联网开放、分散、互联的本质
一方面，互联网是去中心化的；另一方面，互联网是全球互联的。互联网向新设备、新应用以及新服务开放，极大激励了创新、创造以及经济发展，因此互联网这方面的作用不容小觑。首先，互联网的开放性有赖于各个网络之间不断交互，同时保持相对独立性，确保某些领域的法规、政策的变化既不会影响其他领域，也不会影响创新与合作。其次，互联网的开放性还有赖于统一的技术标准，促进全球的产品市场和沟通的发展。保持技术中立和服务质量有助于互联网环境的开放和活力；而开放互联网接入服务对互联网经济同样重要。
▌ 3.推动高速网络和服务中的投资与竞争
高速网络和服务对经济发展、就业、竞争、生活十分必要。应当通过公共政策促进高速宽带互联网提供商之间的竞争，从而降低价格、加大投资、拓展宽带布局。公共政策还应当促进内容、平台、应用、线上服务和其他通信工具的多样化，创造网络和服务需求，让用户公平地享受到互联网发展带来的福利。
▌ 4.实现并促进跨国界提供服务
服务商应当提供无国界的互联网服务，在技术中立的基础上促进服务和技术的互操作性。用户可以自由获得、创造合法内容和运行应用。尽可能减少障碍，以更好获取、使用区域性的或者无国界的数据服务和功能，并提供适当的数据保护和安全措施。
▌ 5.鼓励多方利益团体在政策制定过程中合作
互联网需要及时、灵活和鼓励创新的政策。技术、经济和社会环境的瞬息万变，政策面临越来越多的挑战，因此需要所有的利益相关方共同参与，并保证参与过程的透明。除了需要确保多方利益团体的持续支持以保障互联网监管和重要互联网资源的管理，还需要政府在斟酌多方利益的前提下，致力于实现全球公共政策目标并加强互联网监管的全球合作。
▌ 6.培育自发性的行为准则
政府可以鼓励、推动并支持自愿性行为规范的出台，并建立有效的问责机制。这些规范可以通过多方利益团体的主动参与来推动。行为规范也应当鼓励、推动私营部门的自愿合作，尊重言论自由，解决网络违法问题。
▌ 7. 培养在政策制定过程中使用公开、可信数据的能力
获得公开数据可以提升所有利益相关方的参与度和政府政策决定的质量。应当通过客观数据的收集、确认和公开传播加强政府、其它有权机关和利益方的调研能力。全球范围的数据比较有助于经济发展程度的量化、实现对政策解决措施的合理性和有效性评估。数据收集和分析还可以减轻行政负担、帮助更好作出决策。
▌ 8.确保透明性、正当程序以及可责性
为了树立互联网环境、政策制定过程和政策的公信力，应当确保透明性、程序正当和可责性。透明性可以确保互联网用户及时获得信息，并且保证权利和利益主张有申诉的渠道；正当程序可以提供一个可预期的决策制定程序；可责性是通过政策制定确保当事人对自己在互联网上的行为负责。
▌ 9.在全球范围加强隐私保护的统一性和有效性
随着对个人信息更加广泛和创新的使用，隐私问题变得越来越重要。工作和生活中互联网都扮演着愈加重要的角色，因此有必要了解个人数据如何被使用，个人如何控制这些使用。隐私规则应当建立在全球公认的原则之上；政府应当致力于实现各国隐私法律适用的统一性。跨国界的执法合作可以进一步保护隐私并促进创新。隐私规则还应当考虑诸如言论自由、出版自由、确保政府公开透明等基本权利。
▌ 10.最大化个人赋能
互联网使得个人可以实现对自己所收到的信息和个人公开数据的控制。私营部门、互联网技术组织、民间团体应当采取教育等措施，通力合作，来提高个人对这些信息的控制能力。
▌ 11.促进创造力和创新
知识产权保护、低市场进入障碍等很多因素都会影响互联网的创造和创新。OECD《首尔宣言》在“互联网经济的未来”一节中强调互联网环境的开放，支持信息的自由流动、鼓励创业精神、广泛获取公共部门信息、鼓励互联网的基础和应用研究、鼓励多方合作等；互联网开放平台可以降低进入障碍，这对创造和创新至关重要。再者，知识产权是创造和创新的基本工具，应当采取新的措施保护知识产权，同时保护公平竞争和诸如言论自由、自由获得合法内容、程序正当、隐私等权利。良好的互联网政策还应当包括责任条款，让私营部门主动合作，共同参与知识产权保护。
▌ 12.限制平台责任
限制互联网平台责任，尤其是当涉及第三方内容时，具有基础性作用。互联网平台可以有效处理非法活动、欺诈、误导和不公平行为。限制平台责任可以促进创造和创新、确保信息的自由传播、也有助于利益相关方加强合作。政府可以鼓励互联网平台在恰当的情况下采取措施加强教育、保护权利、减少违法内容，同时减轻互联网平台的负担，提高法律的确定性。在这一过程中，既要考虑社会经济的成本和好处，包括对互联网接入、使用、安全和政策发展的影响，也要考虑与相关基本权利保护的一致性。
▌ 13.鼓励合作以保障网络安全
应当鼓励公认的、市场驱动的安全标准和保护网络安全最佳实践的推行，鼓励对安全系统的研发投入。提高网络安全的同时不能破坏互联网作为创新、经济发展和社会进步的平台地位。网络安全政策还应当能够加强个人和团体对自我的保护，提高公信力和保密性。在政策实施之前还需要通过多方利益团体的参与进行评估。
▌ 14.执法应当适当优先
政府、行业和民间组织应当共同推进法律执行、保护基本权利。充分的行政执法资源和行业合作有助于确保互联网行为的合法性。现行立法和规则应当重新评估，确保可以得到有效的实施，并且改进执法行为。
马尼拉原则是2015年RightsCon会议上专门针对互联网平台责任问题，由EFF、CIS等来自全球的行业组织、专家共同商讨而达成的共识，对各国互联网政策的制定有着重要的指导作用。
▌ 1.平台对第三方内容免于承担责任
（1）平台责任问题必须由法律规定，具有准确、清晰和可适用性；（2）平台对未经其编辑的第三方提供的内容免责；（3）平台不因未对合法内容进行限制而承担责任；（4）平台既不对第三方内容承担严格责任，也不承担主动审查内容的义务。
▌ 2.除非有司法机关的司法命令，否则不得要求限制网络内容
（1）除非由独立和中立的司法机关发布司法命令，认定某内容违法，否则不能要求平台限制该内容的提供。
（2）对内容进行限制的司法命令必须：第一，在权限范围内认定内容违法；第二，指出违法内容的特点和类型；第三，提供充分证据阐述该司法命令的法律依据；第四，在适当的情况下，指出内容被限制的期限。
（3）平台责任必须符合比例原则，直接纠正平台未适当遵守内容限制司法命令的不正当行为。
（4）对不符合本原则的司法命令，平台未予遵守的，不承担责任。
▌ 3.限制网络内容的请求必须清楚、明确并遵循正当程序
行政机关和个人申诉要求进行内容限制需要遵守以下原则：
（1）不得要求平台实质性地审查第三方内容的合法性。
（2）对违法内容提出的限制请求至少要符合以下几点：第一，提供法律依据；第二，所声称的违法内容的描述和互联网标识符（URL）；第三，考虑对内容提供者的限制、例外和抗辩；第四，除非法律所禁止，否则应当提供内容发布者或其代理人的联系信息；第五，提供充分的证据；第六，保证所提供信息的准确性。
（3）依据平台的内容限制政策提出的内容限制请求至少要符合几下几点：第一，内容违反平台内容限制政策的理由；第二，所声称的违法内容的描述和互联网标识符；第三，除非法律所禁止，否则应当提供内容发布者或其代理人的联系信息；第四，保证所提供信息的准确性。
（4）法律可以要求平台对内容限制的请求进行回复，或者向内容提供者发送合法的投诉要求，或者向投诉方告知不予支持的理由。不得要求平台具备识别用户的能力。
（5）提出请求时，平台必须提供对内容提供者权利的清晰明白的解释，包括在任何情况下，平台需要按照法律要求限制内容时，须告知所有可能的反通知（counter-notice）或申诉机制。
（6）平台根据内容限制请求对内容采取限制措施的，必须遵守正当程序原则以及涉及透明度和可归责性的要求。
（7）滥用或虚假的内容限制请求应当受到惩罚。
▌ 4、法律、对网络内容进行限制的命令和实践必须遵循必要性原则和比例原则
（1）内容限制请求必须限定在特定的内容上；（2）采取内容限制措施时，必须采用最低限度的技术手段；（3）如果内容因其在特定地理区域违法，或如果平台在不同地区提供不同服务，那么内容限制的区域范围必须有所限定；（4）如果内容仅在一段时间内具有违法性，那么对其的限制不能超过这一时间段，并且作出这一限制的司法命令需要定期审查以确保其有效性。
▌ 5.法律、对网络内容进行限制的政策和实践必须尊重正当程序
（1）在进行内容限制之前，除非具有例外情况，平台和内容提供商必须享有有效的听证权利，限制内容的命令必须有事后审查，需要具有可行性。
（2）法律必须赋予内容提供者和平台对内容限制的命令进行申诉的权利。
（3）平台对违反平台内容限制政策的内容做出限制决定应当为内容提供者提供决定审查机制。
（4）如果在（2）和（3）的救济渠道中支持了内容提供者的主张，平台应当恢复该内容。
（5）未经司法授权，平台不得公开可识别用户个人的信息；平台责任机制不得要求平台在未经司法授权情况下公开可识别用户个人信息。
（6）在起草和执行内容限制政策时，平台应当尊重人权；行政机关有义务确保平台内容限制措施尊重人权。
▌ 6.透明性和可责性原则必须落实到法律、对内容进行限制的政策和实践中
（1）行政机关必须及时地且以可获得的方式在网上公布所有平台责任相关的法律、政策、决定以及其他形式的规则。
（2）行政机关不得超越司法程序限制内容。包括施加压力迫使其改变服务条款、采取所谓的“自愿”行为、达成限制交易或限制公开传播内容的协议。
（3）平台应当线上公布其内容限制政策，保证语言明白、格式无障碍，并且及时更新，在发生变动时通知用户。
（4）行政机关应当发布透明度报告，提供所有内容限制司法命令的信息和对平台发出的请求。
（5）平台应当发布透明度报告，提供平台进行的内容限制的相关信息，包括根据政府请求、法院司法命令、私主体申诉、内容限制政策执行所采取的行动。
（6）当试图访问某一被限制的内容时，平台须清楚地告知内容已经被限制，并且解释被限制的原因。
（7）行政机关、平台和民间团体应当通力合作发展独立、透明和中立的监督机制，确保内容限制政策和行为的可归责性。
（8）平台责任框架和立法应当要求定期、系统性地对规则和指南进行审查，确保其有效性、切合现实发展，以及避免造成过度负担。定期审查应当包括对实施情况和影响力证据的收集、成本和收益的评估、对人权的影响评估。
