作者 | 吴绪亮 腾讯研究院首席经济学顾问
本文于2020年4月23日首发《中国经济时报》“智库观点”栏目。
新型基础设施建设以来，受到社会各界广泛关注。目前，关于新基建的基础理论、范畴划定、战略价值与战略重点等等核心问题尚待进一步明确，而这些问题的探讨只有站在数字中国发展战略的时代大格局下来看待，方能对其战略逻辑有更深刻的理解和把握。
一、新型基础设施的基础理论
传统意义上理解的基础设施（Infrastructure）是为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统，是国民经济各项事业发展的基础。新型基础设施虽然在某些领域也表现为一定的物质工程设施，比如5G网络和数据中心，但更多的则体现为代码、APP、软件、标识和标准这样的虚拟形态，具有数字化、网络化、智能化的特征，这与铁路、公路、机场等等传统基础设施的产品形态有很大差异。
但是，传统基础设施和新型基础设施对经济社会发展都具有基础性和先导性的作用，在理论根基上具有相通性，所依赖的核心理论均为公共品理论，因此不能强行割裂两者之间的关系。经济学诺奖得主萨缪尔森于1954年首次将公共品（Public Goods）与私用品（Private Goods）区别开来，指出公共品的必然结果是私人投资不足，因此需要政府干预。因此，不管是传统基础设施还是新型基础设施，都需要政府和市场协同发力才可以实现最优的效率。
当前对新基建的范畴划定尚处于探索阶段，有不断拓展的空间，但主线应该聚焦在数字类基础设施。2020年4月20日，国家发改委相关负责人明确表示，新型基础设施应该是提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系。据统计，目前历次中央权威会议明确提出的新基建都是数字类基础设施，包括5G、数据中心、人工智能、工业互联网、物联网等。2020年4月9日，中央发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，明确将数据作为一种新型生产要素写入其中。新基建的一个共同特点正是围绕数据这个核心生产要素的感知、采集、传输、存储、计算、分析和应用进行技术经济活动、资源配置和制度安排。
二、数字中国框架下研判新基建的战略价值
由于新基建概念是在疫情后期被媒体引爆，因此，有观点将其理解为是疫情后短期刺激经济回稳的应急措施，这是对新基建缺乏长线观察。实际上，新基建概念最早是在2018年底的中央经济工作会议上被提出，完全不是应对疫情冲击而推出的短期措施。疫情延缓了新基建的推进，但疫情期间大数据、人工智能、云计算等等数字技术在经济防控和保持国民经济发展“韧性”方面的价值凸显，在线教育、远程办公等产业互联网业务爆发则对新基建提出了新的更高的需求。因此，2020年3月4日的中央政治局常委会议进一步强调了新基建的重要性。由此可见，学术界关于新基建是否能在疫情后经济回稳方面挑大梁的争论，实际上是对新基建战略价值的低估。那么，如何从中长期的战略视角来看待新基建的价值？这就需要结合数字中国战略来统筹考虑。
十八世纪中后叶，人类制造出第一台有实用价值的蒸汽机真正投入生产，这是第一次工业革命的主要标志，推动了机器普及和使用，人类进入“蒸汽时代”，从此扭开了经济快速增长的阀门。此后，我们又于十九世纪迎来电力技术革命，二十世纪迎来信息技术革命，正是这一轮又一轮的科技进步浪潮不断推动着全球经济持续增长。值得注意的是，这些技术均为通用目的技术而非特定目的技术，即其影响力可以扩展到经济生活的各个行业领域，因此才会如此剧烈地推动变革与增长。
当前二十一世纪正迎来以互联网、大数据和人工智能等数字技术为主要内容的新一轮技术和产业变革的浪潮，这样的时机可以说是百年一遇。中国因为历史原因痛失前三次浪潮，而面对新一轮技术和产业变革，我们已经有了非常坚实的数字经济发展基础，因此完全有能力抓住这一次机遇，从而助力实现中华民族的伟大复兴。
正是在这样大的时代背景之下，2015年12月16日，习近平总书记在第二届世界互联网大会上提出了推进“数字中国”建设，从国家层面对中国信息化进行顶层设计和统筹部署，这对于更好更快地推动中国经济社会的数字化转型升级和国家数字竞争力提升具有极为重要的战略意义。数字中国内涵与外延都十分丰富，而构建一个产业链条完善、安全保障有力的新型基础设施体系，无疑对其具有极为重要的战略意义。实际上，如果我们回溯互联网行业二十多年的发展史就可以发现，正是以1993年启动的“金”字工程为典型代表的信息基础设施能力打造才为数字经济的持续发展奠定了坚实的基础。
因此，传统基建契合的是工业经济、全球化加速发展和全球制造业梯度转移这个时代背景。自1978年改革开放以来，以“铁公基”为典型代表的传统基础设施投资快速增长，其占GDP的比重由2.57%跃升至21.02%。虽然传统基建短期内还会是投资拉动经济的重点，但其拉动能力自2012年以来已经开始递减。而当前全球经济已经进入下行通道，逆全球化思维盛行，同时工业经济加速向数字经济和智能经济转型升级。新基建契合的正是新一轮技术和产业变革浪潮这个“新”机遇（实际上这是新基建之“新”的根本所在），与“数字中国”战略一脉相承。它虽然目前投资体量还很有限，但其对各行各业降本增效、提高全要素生产率和促进整个经济中长期高质量发展方面的贡献度正处在快速爬升阶段，可以为中国未来经济持续健康发展补齐短板，战略价值不可同日而语。
三、数字中国框架下发展新基建的战略思路
首先，需要高度重视新基建对数字中国发展的三大效应。（1）整体效应。基础设施具有基础性和先导性，是一个经济领域长远可持续发展的基石与保障。加速推进新基建，有助于数字经济、数字政府、网络空间治理等数字中国各个细分领域的持久创新发展。（2）战略效应。新基建上升为国家政策和社会共识，有助于互联网科技公司的商业战略与国家战略更加契合，有助于人工智能、云计算和产业互联网等核心业务推广。（3）直接效应。一方面，国家和地方后续会从政策与资金两方面直接影响到互联网行业，另一方面，传统基础设施的数字化改造存在巨大机遇。比如，2020年2月24日，国家发改委等11部委联合印发《智能汽车创新发展战略》，就专门强调了“构建先进完备的智能汽车基础设施体系”、“推进智能化道路基础设施规划建设”。综合来看，推进新基建对数字中国发展的影响，整体效应大于战略效应，战略效应大于直接效应。
其次，需要明确新基建中政府与市场、国有与民营的关系。新基建推进中，政府规制与市场竞争如何实现有机平衡将考验我们的政策能力。对于如何在新基建中充分发挥市场机制和民营经济的作用，我们需要尽快形成共识。新基建的哪些部分适宜市场力量为主，哪些部分可以政府力量为主，哪些部分需要多种力量合作，以及以何种机制进行协同，都迫切需要在理论上进一步厘清。
对于传统基建来说，并非所有的基础设施产品都符合严格意义上的公共品界定，很多仅为准公共品；即使某类基础设施产品属于公共品，也并不意味其整个产业链上的每个环节均为公共品，而这一点实际上构成了近二十年来全球范围内推动电力“输配分离”、铁路“网运分离”等垄断性行业改革的理论基石；即使该基础设施产品的某个环节为公共品，按理论需要由政府提供最为有效。但按照世界银行总结的经验，政府提供不等于政府生产，民营经济在其中依然可以发挥重要作用，比如一度盛行的公私合作PPP模式。因此，民营经济在传统基建中已经发挥了重要作用。
而对于新基建来说，其在发展节奏和投资方向上都必须注意与运行在其上的数字经济活动协同，在与数字经济相互依存和相互促进方面更要提高敏捷度，否则无法适应数字经济快速迭代创新的经济特征，因此需要更加强调市场机制和民营经济的主导作用。民营经济参与新基建决不能只是旧瓶装新酒，更不能是去分传统垄断行业的一杯羹，而是要一视同仁、公平竞争。
再次，需要厘清新基建与数字经济和产业互联网的复杂关系。新基建与运行其上的数字经济理论上界限清晰，有学者将其形象地类比为路与车的关系。但实践中二者往往水乳交融，密不可分，比传统基建的路与车关系复杂得多，有时甚至出现既是路又是车的情况。2020年3月27日，中央政治局召开会议强调，要加快释放国内市场需求，保持线上新型消费热度不减。线上新型消费是数字经济的重要内容，与新型基建是相辅相成的。数字经济是新基建的市场基础，是新基建的需求来源。产业互联网是数字经济发展的高级阶段，是新基建的市场先锋军，为新基建的主攻方向勾勒了初步的轮廓。新基建是“数字土壤”，是“底座”，将为数字经济和产业互联网持续发展、新业态新模式培育和数字中国建设夯实基础。
最后，需要以平台思维去打造新基建的数字生态体。新型基础设施建设必须要强调生态体打造，因为只有催生了一个繁荣茂盛的“数字生态共同体”，其下的新基建才可以真正意义上发挥基础设施的作用。比如，2017年国务院发布《新一代人工智能发展规划》，科技部为此遴选出腾讯医疗影像等代表性业务领域打造国家新一代人工智能开放创新平台。这一平台并没有关起门来自己埋头做，而是依托腾讯觅影在医疗AI领域取得的技术突破，发挥“连接器”的作用，从创新创业、全产业链合作、学术科研、惠普公益四个维度推动开源开放，并在疫情期间与钟南山团队合作成立大数据及人工智能联合实验室。基于这一策略，腾讯构建了一个医疗机构、科研团体、器械厂商、AI创业公司、信息化厂商、高等院校、公益组织等多方参与的开放平台，从而促进了新型基础设施平台的整个数字生态繁荣。
实际上，不只是人工智能，在5G、数据中心、工业互联网、物联网、云计算等各个领域打造新型基础设施，都需要重视以平台思维去构建应用生态系统，需要汇聚应用需求、研发、集成、资本等各方，通过产业与金融、物流、交易市场、社交网络等生产性服务业的跨界融合，推动各行业各领域的“上云用数赋智”和融合应用创新。因此，平台和生态思维是发展新基建乃至建设数字中国的必由之路。
