中国数字经济创新立法政策与思考:新经济 新模式 新技术 新挑战 新思考

|法律政策 作者:lulu 2018-08-21

2018年8月12日,APEC第11届良好规制(Good Regulatory Practices)会议在巴布亚新几内亚首都莫尔兹比港举行,腾讯研究院法律研究中心副主任,首席研究员蔡雄山跟随中国政府代表团参会,并在会上做了“中国数字经济创新政策立法与思考”演讲,以下是演讲全文:


近年来,中国数字经济发展迅速,互联网与经济社会不断融合。根据中国信息通信研究院发布报告显示,2017年,中国数字经济规模达27.2万亿元,占国内生产总值(GDP)比重达到32.9%。

根据CIINIC统计报告,截至2017年底,今天中国有7亿7200万互联网用户,其中7亿5300万是移动互联网用户。此外,智能手机已经成为了人们日常生活不可或缺的一部分。

从典型业务应用看,中国有5亿3300万人上网购物,2017年网上商品零售额占全社会消费品零售总额的比重为15.0%;有5亿3100万人用移动支付,网民在线下消费使用手机网上支付比例达到65.5%;还有2亿2100万人用共享单车、2亿3600万人使用网约车。

中国科技创新快速发展,已经有102家互联网企业共市值9万亿元人民币,腾讯与阿里都是世界上最大的互联网公司之一。

最近,在关注人工智能的人越来越多,中国现有592家人工智能企业。中国当前在医疗、养老、教育、文化、体育等多领域推进“互联网+”,同时提出运用“互联网+”发展新就业形态等。

可以预见,互联网在孕育新兴行业、促进中国各行各业转型升级方面,将会扮演越来越重要的角色。

促进数字经济发展已经成为国际共识,2016年二十国集团通过了《G20数字经济发展与合作倡议》,美国、欧盟、德国、英国、法国、日本、印度、澳大利亚等主要国家和地区加紧数字经济战略布局。

中国近年来也先后出台了物联网指导意见、云计算创新发展意见、“互联网+”行动战略、促进大数据发展纲要、新一代人工智能发展规划等文件,有力地推动了基础设施能力提升、支撑了创业创新、促进数字经济的蓬勃发展。

数字经济也被称为“新经济”,数字经济立法是数字经济发展的关键保障。

自上世纪90年代以来,中国互联网立法经历了一个从无到有、不断完善的建设过程。尤其是2000年以后,国家先后颁布《互联网信息服务管理办法》、《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》、《电子签名法》、《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》、《网络安全法》等一系列法律法规,目前正在审议《电子商务法》,这些法律法规为依法规范互联网相关活动提供了依据。

在规范要点方面,以业务管理、网络安全、个人信息保护以及内容管理为主。

下面我介绍下中国数字经济发展中面对新商业模式(如分享经济)、新技术(如人工智能)、以及面对新挑战(如数据保护)时政策法律方面的一些做法与最新进展,最后提出几点新思考。


一、分享经济:审慎监管,促进创新

网络约租车的出现,不仅提高了运输效率、缓解了公共交通压力,促进了分享经济发展,也一定程度上倒逼传统线下出租汽车行业改革创新,是互联网与交通行业融合的典范。

但是,网络约租车发展初期,出现了准入制度缺失、司乘冲突、恶性侵害等问题,原有行业管理部门规定难以有效规范上述问题,网络约租车还对传统巡游出租车垄断经营地位造成了较大冲击。

2016 年 7 月 28 日,交通运输部等七部委联合印发《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》,赋予网络平台合法身份,成为中国第一部关于网络预约出租汽车管理 的规定,受到社会各界高度关注 。

《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》为网络约租车设置了一个新的运营登记种类——“预约出租客运”,把网络约租车纳入了客运管理,通过“管人、管车、管平台”的方式监管。

《暂行办法》明确私家车可以参与网络约租车运营,允许网络约租车运营 8 年后继续自用,允许网络约租车平台轻资产运营,明确鼓励顺风车、拼车等合乘出行方式。

随后,地方发布各地的管理细则,截至2018年7月,全国共有210个城市(包括4个直辖市206个地级市)出台了网约车细则文件,规范当地运营秩序。

当然,也出现些新情况,如有些地方出台的管理细则对车价、司机户籍等作出限制,这背离了国家文件的初衷,国家有关部门已开始通过“公平竞争审查”制度,要求地方续订,如兰州、泉州等地。 

总体上,在包容创新、审慎监管的原则指导下,各地网约车监管制度还在不断完善之中。


二、人工智能 :前沿立法,引领创新

人工智能方面,2017年中国发布了《新一代人工智能发展规划》,其中提出到2030年,人工智能理论、技术与应用总体达到世界领先水平,成为世界主要人工智能创新中心。

规划提出六个方面重点任务:

一是构建开放协同的人工智能科技创新体系,从前沿基础理论、关键共性技术、创新平台、高端人才队伍等方面强化部署。

二是培育高端高效的智能经济,发展人工智能新兴产业,推进产业智能化升级,打造人工智能创新高地。

三是建设安全便捷的智能社会,发展高效智能服务,提高社会治理智能化水平,利用人工智能提升公共安全保障能力,促进社会交往的共享互信。

四是加强人工智能领域军民融合,促进人工智能技术军民双向转化、军民创新资源共建共享。

五是构建泛在安全高效的智能化基础设施体系,加强网络、大数据、高效能计算等基础设施的建设升级。

六是前瞻布局重大科技项目,针对新一代人工智能特有的重大基础理论和共性关键技术瓶颈,加强整体统筹,形成以新一代人工智能重大科技项目为核心、统筹当前和未来研发任务布局的人工智能项目群。

目前创新的一个热点是自动驾驶。

在管理政策方面, 2017 年 12 月,北京市经信委等三部委联合发布《北京市关于加快推进自动驾驶车辆 道路测试有关工作的指导意见(试行)》和《北京市自动驾驶车辆道路测试管理实 施细则(试行)》两份指导性文件后,上海、重庆等地政府都陆续出台了相关文件 允许自动驾驶汽车上路测试,不少企业相继拿到了测试牌照。

2018 年 2 月,北京市三部委又出台了《北京市自动驾驶车辆道路测试能力评估内容与方法(试行)》 和《北京市自动驾驶车辆封闭测试场地技术要求(试行)》两份文件,规定了自动驾驶汽车测试场地的技术标准和自动驾驶汽车路测能力的评估内容和办法,评估结果可以作为自动驾驶汽车能否进行路测的依据,有人将上述文件称为自动驾驶汽车的“路考大纲”。

2018 年 4 月,工信部、公安部、交通运输部联合印发了《智 能网联汽车道路测试管理规范(试行)》,从而使得自动驾驶汽车道路测试有了统 一的标准规范。 

相关规范从测试主体、测试驾驶人、测试车辆三个方面规定了自动驾驶汽车上路测试的条件,确立保险金制度与责任认定规则 ;建立数据记录及报告制度等。

与此同时,与人工智能相关的侵权责任问题、知识产权归属问题、数据所有权问题、机器人法律地位等问题都在探讨中。

此外,也在探讨人工智能所带来的伦理问题,国家人工智能标准组正在制定人工智能伦理准则,将成熟时发布。


三、数据保护:完善立法,保障创新

整体来看,中国个人数据保护以分散立法为主,尚未制定专门统一的个人信息保护法,但目前已形成了个人数据保护的基本法律框架。

中国目前已经形成了个人数据保护的基本法律框架。

法律层面,《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》、《网络安全法》等一系列法律规定相继颁布。

行政法规层面,《关键基础设施保护条例》正在起草中,其中也涉及个人数据保护。

部门规章层面,工信部颁布了《电信和互联网用户个人信息保护规定》(2013)。作为《网络安全法》配套规定的《重要数据和个人信息处境安全管理办法》正在起草中。

国家标准方面,陆续颁布了《信息安全技术公共及商用服务信息系统个人信息保护指南》(2012)、《信息安全技术个人信息安全规范》(2017)等。

行业标准层面,工信部颁布了《电信和互联网服务用户个人信息保护定义及分类》(2014)、《电信和互联网服务用户个人信息保护分级指南》(2014)等标准。

总体而言,中国个人数据保护的基本法律框架和制度体系已经形成并处于逐渐完善中。

此外,《征信业管理条例》(2013 年)《刑法修正案(九)》 (2015 年)以及相关司法解释,如《最高人民法院、最高人民检察 院关于办理侵犯公民个人信息刑事案件适用法律若干问题的解释》 (2017)《最高人民法院关于审理利用信息网络侵害人身权益民事纠 纷案件适用法律若干问题的规定》(2014)等,也分别从行业监管、 刑事、民事等方面进一步补充健全了我国的个人信息保护法律体系。

 

新思考

(一)加强数字经济相关政策法律问题的前沿研究,共同应对挑战

以移动互联网、云计算、大数据、人工智能等为代表的新一代信息技术迅猛发展,掀起了数字经济发展浪潮,其所带来的政策法律问题是当前各国关注的焦点。

目前,中美欧等理论界已在逐步探讨并陆续推出成果。建议加强人工智能等前沿理论研究和探讨,尤其在业务准入、标准认证、数据保护、数据流通、算法监管、无人驾驶责任分担、人工智能知识产权保护等方面,都需要积极研究。

同时,人工智能因其自主性和学习能力而带来新的伦理问题,以及安全问题、歧视问题、失业问题、是否能最终被人控制的问题等等,都对人类社会各方面带来重大影响。

目前IEEE及相关组织已发布人工智能相关伦理原则,如保障人类利益和基本权利原则、安全性原则、透明性原则、推动人工智能普惠和有益原则等。但尚无国际社会普遍接受的人工智能伦理准则,这些问题都需要加强研究。

(二)数字经济发展需要包容性治理,营造开放包容发展环境

人工智能等新技术与分享经济等新型商业模式、经营方式等与传统产业不同,监管不能削足适履,要求新事物符合旧的监管框架,而应需要“等一等,看一看”,甚至因地制宜的调整监管策略,及时清理阻碍发展的不合理规章制度,营造开放包容的发展环境。

同时,应促进创新,实现从“监管”到治理的转变。过去,传统互联网监管更多的是政府单方面的管理,而互联网治理更多强调多元化参与,不仅包括政府管理,也包括行业自律、企业参与、消费者意识提高等诸多因素。

企业的角色是参与市场竞争,不断提高产品和服务质量,加强企业自律,依法履行责任义务。

(三)加强数字经济领域立法交流与合作,呼唤新的国际规则

互联网连接你我,数字经济立法也需要国际合作与协调。以欧盟刚刚实施的GDPR为例,其确立了“长臂管辖”原则,即欧盟立法可以管辖欧盟之外像向欧盟居民提供服务的企业。

今年美国也通过了云法案,即可以通过程序调取美国境外企业的数据。随着数据跨境流动日益频繁,各国在数据管辖方面的冲突可能体现出来。

农业时代确立了产权规则,工业时代确立了知识产权规则;人工智能时代呼唤数据规则,而当前该规则正在行程过程中,需要各国加强交流与合作,共同推进此类国际规则的形成。

谢谢大家!


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2018-07-11

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