中国互联网监管二十年
第39期  作者: 浏览次数:8641次

 

      王融  腾讯研究院资深专家

中国互联网监管一直以来是国内外学术界关注热点。在如何客观理解和看待这一问题上,一个被普遍接受的观点是:中国互联网监管肇因于发展需求和安全需求之间的政策价值矛盾。中国社会发展所处的历史阶段和在国际政治中的特殊地位要求政府必须通过行之有效的行政监管,在尽可能发挥互联网对于促进经济增长,改革创新等积极作用的同时,将其对社会稳定、国家安全的负面影响控制到最低。

      1.中国互联网监管的历史发展

探究中国互联网监管的历史发展,不妨从影响不同历史阶段监管特征的关键因素入手。这些关键因素可以划分为两类,一类是表征性因素,主要包括国家关于互联网管理的领导协调体制、主要监管机构、法律法规、党政文件、典型事件等等。这些因素直接反映了特定历史阶段的监管特征,也是各阶段得以彼此区分的分水岭;另一类则是历史背景因素,包括当时的国际政治经济环境,国内政治经济环境、信息通信技术、业务及产业发展状况等。它们从更深层次上解释了为什么在特定历史阶段会形成特定的监管特征,以及前后历史阶段是如何推进和演化的。

参考这两类因素,中国互联网监管历史阶段划分如下:

第一阶段:监管的引入和奠基阶段(1994~1999)

第二阶段:监管体系全面建立阶段(2000~2007)

第三阶段:监管优化与扩展阶段(2008~2012)

第四阶段:监管重构升级阶段(2013~现在)

1.1 第一阶段:监管的引入与奠基(1994~1999)

1994年4月20日,随着中国对国际互联网的全功能接入,互联网监管同步引入。

1.1.1领导体制及监管主体

早在上世纪80年代初,我国就开始尝试建立信息化领导体制,当时还主要集中在计算机、集成电路领域。90年代,以互联网为代表的信息网络技术革命的兴起,引起了国家领导层的高度关注。1993年年底,国务院批准成立国家经济信息化联席会议,统一领导和组织协调政府、经济领域的信息化建设工作。96年,99年机构经历调整,但职责并没有大变化。主要负责协调国家计算机网络与信息安全管理方面的重大问题。而在监管层面,四个主要的互联网络主管单位(邮电部、电子部、教育委员会、中科院)以及公安部则作为管理主体直接负责联网的接入管理和内容管理。

1.1.2 政策法规与监管制度

《计算机信息系统安全保护条例》(国务院令147号)是我国第一部涉及互联网管理的行政法规。此后三年间,我国集中针对国际联网出台了若干法规政策,开创了中国互联网监管的奠基性制度,其中很多规定沿用至今,在实践中发挥重要作用。例如:国际出入口信道专营制度;联网接入的许可、备案制度;计算机系统等级保护制度等。这些管理制度保证了国际联网的可管可控,通过对管道的监管,实现内容监管目标。

1.1.3 相关历史背景

将镜头拉向同时代的美国——互联网的发源地则发现,同期美国互联网已经迈向商用。1994年,网景公司发布第一款浏览器产品,在市场上大获成功,掀起了资本市场对于互联网技术的狂热追捧。同样,政府也注意到了信息通信技术所蕴含的巨大潜力,迅速将其纳入国家核心竞争力的重要组成部分。克林顿政府首次提出“信息高速公路”计划,在全球掀起了发展信息化的高潮,欧盟、日韩等发达国家紧随潮流。

对于需要迫切扭转经济发展落后局面的中国来说,信息通信领域所带来的技术革命不啻为重大的历史机遇。1997年9月,十五大报告中提出“推进国民经济信息化”的战略思想。在改革开放基本国策以及确立市场经济体制的大背景下,信息化作为发展优先项,得到前所未有的重视、扶持。在收取初装费、三个“倒一九”等优惠政策下,电信业迅速壮大,为互联网发展打下坚实基础。带着复制美国互联网商业神话的梦想,中国本土门户网站新浪、网易、搜狐陆续试水。尽管网络用户、网站站点基数不大,但从1997年的62万、1500个增长到1999年的890万,15000多个,3年时间增长了十倍之上,其发展潜力已经初现端倪。

1.1.4 本阶段的监管定位

这一阶段的互联网监管还主要集中在对接入互联网的管道控制,尚未触及到互联网业务,虽然它已经提出了内容监管的要求。例如1997年公安部33号令中提出的“九不准”雏形,但在学者看来,它更多是内容监管的惯性所致,并非具有特别的针对性。事实上,我们在同期的《音像制品管理条例》(1994年),《电影管理条例》(1996年)、《广播电视管理条例》(1997年),都能找到内容监管的影子。但这也同时说明了,监管者已经注意到了互联网所具有的信息传播属性。

而在中国互联网监管始终所处的发展和安全的二元价值目标下,这一时期的内容监管的紧迫性与发展信息化、现代化的紧迫性相比,显然并不具有优先性,它只是作为一个前提或者辅助而存在,这一阶段的主题更加突出发展优先,特别是与接下来的几个阶段相比而言。

1.2第二阶段: 监管体系确立(2000~2007)

步入2000年,以《互联网信息服务管理办法》(国务院第292号令)为标志,中国互联网监管进入了体系化阶段。

1.2.1 领导机制及监管主体

这一时期的领导机制经历了两次调整。第一次是在2001年重建 “国家信息化领导小组”,将原国务院小组提升至中央,同步在国务院建立国务院信息化工作办公室;第二次在2003年,为了更好应对伴随而来的网络与信息安全问题,在国家信息化领导小组之下成立了国家网络与信息安全协调小组。两次调整都进一步加强了中央对于互联网监管的领导协调。中央更是通过制定专门性文件对互联网监管的目标、监管主体之间的分工、协调配合机制等作出具体规定。

以信息产业部、公安部以及内容主管部门为代表的监管主体地位确立和明晰,但总体监管格局显现“齐抓共管、各负其责”特征,宣传部门对新闻、文化、出版、广电等专项内容部门的监管职责予以协调。全面建立监管体系的同时,也为监管的重叠冲突埋下伏笔。

1.2.2 政策法规与监管制度

《互联网信息服务管理办法》是我国互联网监管的基础性法规,它的出台标志着监管从早期的渠道层向应用层深化。作为重要的上位法,它为各部委开展部门规章立法,确立更为详细的监管规范提供了法律依据。各部门据此建章立制,完成监管边界的“跑马圈地”,监管部门之间的合作与竞争并存。

依据法规规章,我国全面建立互联网内容监管制度:

(1)对新闻、出版、教育等互联网信息服务实行前后置审批的双重许可制度(即有关管理部门的前置审批加电信管理部门的许可或备案);

(2)明确规定“九不准”;

(3)建立了完善的互联网内容监管机制,包括:合法经营主体公示制度,上网信息记录制度,违法信息保存与报告制度,协同配合制度。全面引入了事前(以许可为主),事中(以企业监测为主),事后(以关闭网站、吊销许可为主)的全流程管理手段。

1.2.3 相关历史背景

同期,互联网治理话题进入国际视野。2003年的信息社会峰会日内瓦议程与2005年突尼斯议程被看作是当今国际互联网治理的基础。我国积极参与其中,并提出互联网治理应当由“政府主导,各方参与”的主张。在这一阶段,我国积极向国外学习互联网治理经验,除了系统建立内容监管制度,所关注的领域也逐步延伸至基础设施安全、垃圾邮件治理、网络版权保护等,出台了相应立法和监管制度。

而从国内政治经济的大背景看到,2001年,中国加入世贸组织,进一步倒逼行政体制改革和依法行政。2001年7月,中央领导同志听取了 “运用法律手段保障和促进信息网络健康发展”法制讲座,提出了互联网管理的16字方针:“积极发展,加强管理,趋利避害,为我所用”。

该原则第一次明确了“发展和管理”之间的关系,仍然强调发展为先,管理是必要保障,通过管理最大发挥有益部分。在这一指导思想下,我国互联网得到了快速的发展。特别是对于互联网企业通过VIE模式实现海外上市解决融资问题,相关部门也采取了包容放松的态度。

而在基础设施层面, 2001年中国电信、中国网通、中国联通、有线电视网等企业开始了如火如荼的大规模宽带网络建设。仅中国电信,2001年8月份就在全国形成了八纵八横的巨大网络,宽带开始融入社会生活,成为国家社会经济发展的重要推动力。

与此同时,在宽带接入支撑下,互联网业务从WEB1.0到WEB2.0 过渡,即时通信、论坛,视频、搜索全面开花,用户成为内容生产者,互联网业务媒体属性大大增强,徐静蕾的博客创下5000万点击记录,被列入2006年网络大事记。

相应地,这一阶段的互联网监管首先完成了体系建设工作,构建了包含网络层、接入层、业务层、内容层的监管框架,并重点针对网络的媒体属性,加强内容监管。在此阶段,中央多次下发文件,要求加强互联网内容管理。

1.3 第三阶段:监管优化与扩展阶段(2008~2012)

伴随2008年的大部制改革,国家信息化领导体制有所弱化,与此对应,互联网监管部门的主体地位得到提升。互联网产业发展壮大,超出内容监管范畴的新型监管问题不断涌现,监管进入调整与优化阶段。

1.3.1 领导机制及监管主体

大部制改革撤销了国务院信息化工作办公室,新组建工业和信息化部。虽然保留了国家信息化领导小组,但由于其日常工作交由工信部承担,国家层面的信息化领导体制和推进机制有所弱化。正如有学者指出,工信部作为职能部门,难以进行跨部门协调。

在此背景下,监管部门的主体地位得到提升。特别是2010年,中央调整了互联网管理体制,确立了“三驾马车”的互联网管理体制:国家互联网信息办公室主管互联网信息内容,负责协调其他部门做好互联网信息内容管理,工业和信息化部负责互联网行业管理,公安部负责防范和打击互联网上违法犯罪活动。这一调整是对上一阶段互联网监管中产生的多头、交叉甚至冲突问题的回应。

尤为注意的是,这一阶段的互联网监管体制从过去的平行架构转变为立体架构,国家互联网信息办公室不仅负责协调内容管理部门,在整个监管体制中也处于总牵头地位,负责协调行业主管部门、公共安全管理部门,以期最大程度上形成监管合力。

1.3.2 政策法规与监管制度

这一时期的立法与制度建设鲜明体现了“优化扩展”特点。2010年9月,《互联网信息服务管理办法》修订工作启动,以通过立法确认新的监管体制,并以此为契机,对互联网监管制度做出进一步完善。部分部委也陆续启动对互联网监管规章的修订工作。

“优化”外,这一阶段的监管工作不断扩展。区别于过去以内容监管核心,本阶段更多的引入了经济、市场类监管主体和监管机制,监管议题不断丰富。例如:

(1)不正当竞争监管。伴随产业发展壮大,互联网市场竞争愈加激烈,并最终演化为具有历史标杆意义的“3Q大战”,促使行业主管部门紧急出台《规范互联网信息服务市场秩序若干规定》,首次对互联网竞争树立行为边界。

(2)电子商务、网络支付、网络税收等经济监管议题浮现。工商总局、央行、国家税务总局分别出台相应规章、规范性文件,建立初步监管框架。

(3)个人信息保护问题受到关注。以2012年全国人大关于加强网络信息保护的决定为依据,工信部出台互联网领域的个人信息保护规章,探索个人信息保护行政监管机制。

1.3.3 相关历史背景

从国际视角看,在2008年次贷危机的阴影之下,宽带成为带动经济复苏的优先选择。各国经济刺激计划都将构建下一代信息通信基础设施例如优先议程,纷纷出台宽带战略,加大网络基础设施投资力度。互联网对于国家经济结构调整和现代化发展的核心重要地位进一步明确。

不仅在经济上,网络经济得到前所未有重视,在政治上,网络空间也成为国家利益诉求的重要场域。以2011年美国发布《网络空间国际战略》为标志,互联网国际政治从早期联合国框架下的多方平等参与治理进入到强国单边扩张时期,并形成不同的立场阵营。

同一时期,我国互联网持续高速发展。以2008年为界碑,我国网民总人数达到2.53亿人,首次跃居世界第一。CN域名注册量以1218.8万个首次成为全球第一大国家顶级域名。移动互联网兴起,推动互联网进入新一轮发展浪潮,中国互联网企业在全球市场崭露头角。

1.3.4 本阶段的监管定位——持续加强并走向集中化

2010年6月,国务院新闻办公室发表《中国互联网状况》白皮书。该白皮书首次以政府名义正式向外界明确表述了中国互联网监管的基本原则。结合同年“谷歌”退出中国市场事件,可以看到政府对于互联网不仅有清晰的管理原则,还在重大问题上坚定了这一原则。

而在移动互联网浪潮之下,面对海量移动应用,以及随时随地传播的放大效应,互联网内容监管持续加强,并进一步走向集中化。针对微博大V的治理整顿,以及北京微博实名制管理是加强内容监管的一个缩影。

1.4 第四阶段:监管重构升级阶段(2013-现在)

2014年2月,中央网络安全和信息化领导小组成立,同年,国务院对国家互联网信息办公室作出职能授权,标志着我国网络监管进入重构升级阶段。

1.4.1 领导体制及监管主体

我国关于信息化及网络安全的领导体制不断发展变化,从早期由国务院直接负责,到提升至中央层面,在经历了调整弱化后,又再次提升至前所未有的新高度。在中国接入国际互联网的第20个年头,网络安全正式成为国家安全战略的重要组成,提出:“没有网络安全就没有国家安全,没有信息化就没有现代化。”

而在监管层面,网信部门作为网络安全与信息化的统筹协调地位得到确立,作为互联网信息内容主管机构的职责更加明确,连续出台包括微信十条、账号十条等一系列监管规范。

1.4.2 政策法规与监管制度

如果说过去互联网立法制度构建还主要围绕内容监管等较为单一元素而展开的话,那么在2013年产业互联网全面爆发以来,互联网对于生产资源的重新分配、生产方式改革都迫切要求立法做出全面回应。

互联网立法层级更高,适用领域更宽,调整程度更深。《反恐怖主义法》、《国家安全法》、《网络安全法》、《食品安全法》、《广告法》、《电子商务法》等一批国家大法陆续出台或优先列入立法议程。其中无论是专门新立的网络法,还是过去传统法律修订,围绕网络的法律制度构建无疑都成为立法核心,覆盖网络安全、产业发展、平台责任、业务监管,议题愈加宏大和深入。

安全类监管与市场类监管的制度区隔愈来愈明显,前者趋紧和加深,从网络层到数据层全面建立安全屏障,建立关键基础设施保护体系、网络安全审查制度,跨境数据流动评估制度等等;后者呈现宽容和放松心态,针对网络约车、互联网金融等新兴业态,在保障消费者利益、维护市场秩序基础上,对数字经济的新模式予以合法地位。

1.4.3 相关历史背景

国际网络安全紧张态势和国内经济新常态,是理解这一阶段互联网监管中安全类监管趋紧和市场类监管放松的基本前提。

从国际网络空间安全态势看,2013年斯诺登事件曝光,美国单边网络空间政策遭到国际社会广泛质疑,也使各国重新审视自身网络安全问题。2014年之后互联网主权、 国家主义逐渐蔓延。欧盟通过个人数据保护制度构筑安全防线,俄罗斯、巴西等国加强安全审查,数据本地化政策兴起。

而从国内形势看,实体经济进入新常态,互联网对于培育经济发展新动能、推动经济迈向中高端水平的核心作用得到高度重视。互联网与经济社会各领域深度融合,形成“互联网+”的经济社会发展新形态。互联网从浅层次的工具产品真正演化为重塑服务模式、变革生产方式的基础设施和创新要素。仅2015年一年间,国务院就密集出台12份促进互联网发展相关文件。

      2.中国互联网监管的重要特征

从纵向历史比较,横向与他国比较,微观至不同监管主体之间比较的视角出发,对于中国互联网监管,会发现三个基本结论:

第一、互联网产业自身发展是推动监管不断演化的根本性力量。作为通用目的技术,沿着业务发展轨迹,互联网最初主要提供资讯、通信、娱乐等信息服务,其强大的信息传播功能首先彰显,对意识形态安全提出挑战,监管核心自然围绕内容而生发展开。随着渗透普及加快,互联网产业从媒体、娱乐、商贸等服务业延伸至更为复杂的公共服务(金融保险、交通出行、医疗健康、教育培训)、乃至第二、第一产业(工业互联网),监管主题顺势扩张到市场、经济类监管,以及保障消费者利益和公共安全的社会性监管。

最终,互联网推动着网络空间与实体空间高度融合,网络安全与国家安全水乳交融,服务于安全目标的监管体系升级,不仅包括更加趋紧的内容监管(以应对移动互联网更加强大的信息传播功能),而且安全监管自身更深入渗透到网络层、数据层。尽管国内外政治经济环境能够在一定程度上影响监管的内容和方向,但究其本质,互联网技术和产业自身的发展才是决定互联网监管变迁的决定性因素。

第二、我国互联网行政监管体现出鲜明的强力权威特征。体现在:

(1)以政府为主导。与国际互联网治理强调的多利益方共同参与不同,我国政府始终主张政府在互联网治理中应当发挥主导作用。无论从政策制定到具体监管实践,政府都是监管规则的主要设计者和执行者。也正是因为在监管中具有主导地位,政府能够调用各种资源服务于监管,包括立法、司法、大众舆论等等。典型的,即便是最能体现产业自治的行业协会也是在政府领导下开展工作。

(2)监管手段强力有效。监管作为安全保障而存在,因此手段必须强力有效。从事前环节针对业务的双许可机制,到事后发现违法内容,及时断开接入、关闭网站等处理措施都尽力提升监管的及时性和效率。

(3)代理式监管思路。为解决海量信息传输带来的内容监管问题,中国从引入互联网监管时就确立了代理式监管思路,即由互联网企业来承担对传播信息的审查责任,发现其业务平台上存在违法信息的,要及时阻断、保存记录并报告主管部门。与美国、欧洲在互联网发展初期所确立的平台不对他人发布的信息负责的原则相比,我国互联网企业自发展起步时就承担了更多的协助监管义务。

(4)运动式治理。多个监管部门共同参与的专项治理行动贯穿了我国互联网发展历程,从最早期的网吧专项治理,到针对互联网视听节目、淫秽色情网站、网络赌博、网络游戏等业务的专项治理,再发展到专项治理的常态化、持续化,如针对网络侵权盗版的“剑网行动”、打击淫秽色情信息的“净网行动”等等。专项治理加强了监管部门之间的协作配合,让监管制度在实践处置中得到演练,为监管实施效果、修正提供了重要的验证渠道。

第三、基于不同资源禀赋,监管机构形成迥异的监管风格。互联网监管部门主体众多,据学者统计,在中央层面就涉及50多家不同机构,在不同程度不同领域参与网络监管,但当前来看,以“三驾马车”为核心,主要监管机构为三家:网信办、工信部和公安部。此外,随着互联网从媒体属性发展到产业属性、以工商总局为代表的市场性监管机构影响力也不断提升。这些监管部门基于机构自身的历史渊源,管理职责的不同,在监管风格上有着较大差异。

      3.未来中国互联网监管的重点领域和趋势

从当前互联网发展态势出发,结合近年国内外政府、产业界、以及社会公众对于互联网的核心关切,我们似乎可以大致描绘出未来一定时期内国内互联网监管的重点面向以及基本走势。这些重点领域包括了互联网生态的四个层面:基础网络、平台、融合业务和数据。

3.1  基础网络:不断健全网络安全体系,安全监管更加深入

十八大以来,习近平总书记从总体国家安全观出发,就网络安全问题提出了一系列新思想新论断,对加强国家网络安全工作做出重要部署。2016年11月通过的《网络安全法》,明确要求“维护网络空间主权和国家安全”,在法律上明确网络安全是构筑国家安全的重要基石。下一阶段,网路安全将从战略意识全面走向监管实践,《网络安全法》中推出的系列制度为此类监管予以了法律铺垫。

《网络安全法》通过升级现有制度,将安全监管全面深入到网络层。例如:公安部已经建立有十余年的“信息系统安全等级保护制度”将得到全面升级,在除了信息系统之外的网络层面上提出更多安全要求,同样,新引入的“网络关键设备和网络安全专用产品安全认证制”也将在现有的“信息技术产品安全认证”制度基础上结合网络安全要素予以扩充。

安全监管将更加倚重技术手段。一方面监管部门将不断加强自身技术能力建设,实现对网络安全状况的同步监测、预警、应急;另一方面,安全要求转化为技术性要求,通过技术检测、认证、评估等方式得以在企业层落实。

 此外,效仿国际经验,最大化提升网络安全监管灵活度。例如效仿美国外商投资安全审查制度经验,引入“网络安全审查机制”。此类安全审查不公开具体的标准和措施,成为一个对外界的黑箱审查制度,从而保障监管有更大的运作空间。

 综上,可预见的是今后网络安全监管将作为互联网监管的重要维度而存在,特别是考虑到安全类监管毋庸置疑的重要性,网络安全监管措施的威力强度或大幅提升,对包括互联网企业在内的网络运营者带来更深度影响。

3.2 平台:理顺政府与平台关系,探索协同治理

“平台经济”是“互联网+”时代的显著特征。电子商务、网络众筹、网络约车等新型平台聚集了需求和供给,极大推进了市场进程。与此同时,平台也带来了新的治理问题。特别是关于平台与政府之间的责任划分与协同问题,是未来一段时期内立法与监管的胶着点。

食品安全法、广告法、消费者权益保护法等修订中,对网络平台的管理责任给予了关注,都注重处理好用户合法权益保护与互联网新型业态健康发展的关系;而在监管层面,2014年初爆发的“淘宝与工商”事件是互联网企业与政府监管部门就互联网平台型企业责任问题分歧矛盾的一次公开化体现,也意味着政企之间的责任边界和联动机制仍还处于探索期。

一方面,对于平台治理,政府部门仍一定程度上延续着传统的“代理式”监管思路,对于平台贯彻简单化的“谁经营,谁负责”原则,例如继续要求平台履行事前审查、事中监控、报告、事后处理等一系列配套管理责任。然而,网络平台直接承载线上经营活动,实施监督管理有技术、资源优势,但其作为市场主体实施监管,也明显存在着缺乏权威性、中立性问题。

另一方面,部分市场类监管部门开始探索协同监管机制。例如国家质检总局向电商平台开放“3C”认证信息数据库, 以此电商平台能够提供商品质量监控能力,同时监管部门也能够通过电商平台数据,了解到“全国商品品质地图”,将传统的单向线性管理优化为双向的协同管理,大大提升了监管效率;工商总局与网络安全企业合作建立“全国网络交易平台监管服务系统”,汇集国内所有网络商品交易平台和经营者的相关数据,并实现与全国工商管理部门联动。利用该平台,各地工商部门可以随时发现和查处违法违规网站。

协同监管着力于解决监管效率问题,但实质上仍未回应法律上的责任边界问题,此外,协同监管中必然应用的数据对接,不论是企业向政府部门提供数据,还是政府部门向企业提供数据,都会涉及到数据对接程序的合法性、正当性问题以及不同平台之间的公平竞争问题。这些问题都将在下一阶段的互联网监管实践中集中浮现。

3.3 融合业务:厘清部门职责分工,监管合作加强

互联网业务融合属性特点突出,行业边界日趋模糊。监管部门在厘清职责分工界面的同时,也在进一步加强监管合作。合作不仅体现为横向的跨部委协同,还体现为在部委协同基础上的纵向地域联动。

例如,对于“互联网+金融”业务,尽管包括一行三会在内的金融服务监管机构处于核心监管地位,但在业务具体监管实践中,仍需要与其他部委形成紧密的合作关系。“互联网+金融”业务同属于增值电信业务,需要接受电信监管机构工信部的行业监管,后者也从技术标准认证等方面给与支持;而在市场竞争监管,消费者保护层面,也需要与工商总局、商务部等市场监管机构展开密切合作。

与此前中国互联网行政监管中的部委合作不同,过去合作多集中在内容监管或安全监管层面,而今后则可能更多的体现在市场监管领域,且合作深化到纵向联动机制。特别典型的例子是工商总局与工信部之间的监管合作。前者掌握着实体经济中营业主体信息,后者则集中了虚拟世界的网站备案信息,二者具有很强的监管互补性。

互联网专车、互联网金融等典型融合业务对现有以行政地域为区隔的管理体制所形成的巨大挑战,在短期内无法做出体制性调整的背景下,监管机构之间的横向合作和纵向联动必然成为未来互联网监管的重要特征。同时,在行政管理“放管服”改革推动下,省级及省以下监管机构的角色更加凸显。

3.4 数据:治理规则尚处于探索期

步入数字经济时代,数据成为企业运营的核心,市场竞争的关键,政府监管的依托。个人数据保护、数据交易与流通、数据跨境流动、政府数据开放等规则问题亟需解决,而与此伴生的监管问题更是面临着超出预想的复杂性。

相比于发达国家,我国围绕数据的立法基础薄弱,行政监管经验更为欠缺,虽然学习国际一般做法,建立了一些基本原则框架,但还远未落地到实际操作层面,具体监管规则尚在探索。

例如:大数据产业市场迫切推动建立数据流通与交易规则,但无法回避隐私保护及数据权属问题,行政监管也未找到其中的落脚点;《网络安全法》跟随近年来国外立法趋势,引入了数据本地化制度,并作为特殊例外情况,规定了数据境外传输评估制度。

但这些抽象的制度要求,在面临海量的跨境数据传输需求时,如何落地执行,以最优方式实现安全与发展之间的平衡,对于监管者而言将是极大的智慧和能力考验。在政府数据开放领域亦如此。

在明确政府数据开放基本原则之后,如何通过更为细致的监管规则落实诸如默认开放、机器可读、可重复利用、非歧视、及时性、公众参与等原则要求是当下主要课题。而从目前探索实践看,上述监管规则将更多通过地方或者个案方式逐步推进。

3.5 结语

毋庸置疑,中国互联网监管已步入新的探索期。在基础网络、平台生态、融合业务、海量数据各个层面,监管面临的问题将与世界同步,我们从过去的经验学习者,跻身为监管规则的先行探索者。2016年出台的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》作为世界上首部关于互联网约车的国家立法为这一角色转变提供了充分的证明。

而在这全新的探索期内,传统的监管方法已经显得捉襟见肘,“代理式”监管思路已不足以解决新问题。政府与企业之间,不同的政府部门之间如何建立科学高效的协同治理机制不再止步于理论研究,而是需要找到现实出路。在没有成熟参考范本的前提下,规则探索中应当坚持的基本原则与公理,如合法正当、公平公正弥足重要。面对全新问题,要建立政府、企业、用户等多方主体参与的协商机制,使监管机制既符合产业发展规律,又广泛凝聚社会共识。

十年前,中国互联网产业积极把握移动互联网发展历史机遇,凭借得天独厚的人口红利、市场红利,创新红利在多个领域弯道超车,初步形成与美国互联网产业匹敌的竞争实力,而作为影响未来产业发展的重要因素——监管规则,其不仅决定着能否一如既往达成中国互联网行政监管的的核心目标,也将直接影响着中国互联网产业的弯道超车之路是否可持续。

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