文/彭宏洁 李潇璇
2016年6月中旬，在美国联邦通信委员会（简称“FCC”）的会议上，美国付费电视行业代表针对FCC此前推出的“机顶盒开放提案”（简称“提案”）提出一项“替代计划”（简称“计划”），承诺不再强制用户以租赁机顶盒的方式获取电视节目，可以通过在智能设备上安装 App 的方式获取电视节目。早在今年2月，FCC推出“提案”，要求美国多频道视频节目传输商（简称“MPVD”）开放基于定制机顶盒的封闭服务体系，促进付费电视节目信息接收设备的市场化。“提案”推出后，引发多方争议：AT&T、Comcast、Twenty-First Century Fox、CBS、Walt Disney等多家公司以及150名国会成员就版权、内容授权等问题提出质疑；白宫则表态强烈支持这项“提案”，同时，包括种族正义团体、独立内容创作者等在内的30个组织，也联名致信FCC，要求开放机顶盒市场。
从美国付费电视行业提出替代“计划”及其内容来看，他们对FCC“提案”的态度已由最初的“反对”转向“部分接受”。就目前披露的“计划”内容来看，美国付费电视行业至少已接受“提案”中“促进竞争、保障消费者选择权”的要求，但“计划”的具体内容是否完全符合“提案”的目标，还有待FCC进一步考察。当然，“提案”和“计划”仍处于讨论阶段，至少要到今年8月才能被最终表决。那么，FCC推出的影响巨大的“提案”，其核心内容有哪些？有哪些参考意义？一起来看看。
一、提案背景：开放机顶盒市场，鼓励多方参与竞争
目前，在美国机顶盒市场，99%的付费电视用户被强制使用MPVD的定制机顶盒。美国平均每个家庭每年要花费231美元用于租赁定制机顶盒；美国所有家庭每年此项开销总成本为200亿美元。据统计，1994年至今，定制机顶盒的租赁费用增加了185%，而同期电脑、电视和手机的价格却下降90%。美国国会意识到开放市场的重要性，要求FCC制定规则，确保用户可以自由选择设备接收付费电视。于是，在主席Wheeler的带领下，FCC推出该提案，希望以此促使其他设备、软件及创新方案等，与定制机顶盒共同竞争。
为打开机顶盒市场，FCC曾推行CableCARD机制。此前，有线电视运营商普遍采用CA系统，通过其加密技术保障有线电视信息传输的安全，防止其他用户窃取或篡改；为此，用户必须订阅付费电视并使用定制机顶盒方可接收加密信息。但由于CA系统的技术标准由有线电视运营商自行选择，缺乏统一性和兼容性，导致用户必须使用定制机顶盒，才能接收付费电视。为推动机顶盒市场化，FCC根据《电信法案》的授权，建立CableCARD机制：要求有线电视运营商将解密有线电视信息的算法和密钥等，全部集成到一张CableCARD中，这种CableCARD可与定制机顶盒分离，插入第三方机顶盒中使用。通过“机卡分离”，用户可自行选用机顶盒，不再被强制使用定制机顶盒。然而，该机制影响到定制机顶盒主要供应商的垄断利益，步履维艰。1998年6月，FCC要求有线电视运营商提供可分离的安全装置，历经6年，美国才诞生第一款CableCARD装置； 2007年7月1日，“机卡分离”政策才开始执行；直到2009年底，“机卡分离”进展仍十分有限，FCC被迫承认CableCARD机制的失败。
美国有线界积极推动更具通用性的下载CA技术，允许电视、电脑、平板及手机等智能终端设备接收有线电视信息。下载CA技术允许解密有线电视信息所需的应用软件、算法、密钥等，统一下载安装到各种智能终端设备上。下载CA技术无需实体智能卡（如CableCARD），不但能达到“机卡分离”的效果，还可以让电视、电脑、平板以及手机等多种智能终端设备接收有线电视信息。全美三大有线电视运营商Comcast、Time Warner Cable和Cox Communications于2004年成立非营利组织Poly Cipher，旨在推动下载CA技术的发展与应用。然而，花费逾5000万美元后，Poly Cipher仍无法实现下载CA的技术突破，于2009年遭FCC解散，下载CA技术在美国从此销声匿迹。
二、提案内容：统一技术标准，促竞争
提案重在强调以技术手段打通壁垒，引入竞争。
提案要求MVPD开放三种信息。为创造《电信法》所要求的竞争市场，提案明确MVPD手中的以下三类核心信息流必须开放：（1）服务发现信息：消费者可以观看的节目信息，如频道节目表和视频点播系统。（2）消费权限信息：消费者可以针对上述节目进行的操作，如是否可以录制。（3）内容传递信息：节目内容本身的信息。同时，根据该标准，三大信息流应该使用公开、透明的文件格式（但不会指定一个官方文件格式），且必须符合行业标准组织制定的规范，能够被竞争性设备或创新方案所识别使用。
采取措施防止盗用和非法使用。随着科技的发展，市场机制已经具备足够防止盗窃和非法使用的能力。例如，智能电视也可以采用传统机顶盒的技术来保护内容。提案并未强制MVPD使用官方指定的安全系统，而是要求MVPD使用至少一种具备开放授权和非歧视性条款的内容保护系统，但必须以不限制竞争为限，不能妨碍其他内容保护系统的接入。
通过紧急事件通知、隐私政策与广告限制等措施保护消费者权益。技术上，紧急事件通知系统（简称“EAS”）必须具备中立性，任何主体（从MVPD、ISP到流媒体服务提供者）均可以提供EAS。同时，新开放服务体系下，设备制造商和软件开发者都应遵守联邦和各州法律法规。此外，无论是MVPD提供的定制机顶盒，还是竞争性设备或创新方案，其针对儿童的广告仍然受现有法律规范的规制。
此外，提案明确，国会不干涉MVPD与内容提供者、消费者之间的契约，现有许可协议、内容分销协议、内容提供协议等均保持不变。MVPD可以继续维持其消费者，每月收取服务费，有线电视运营商的内容出售能力不受影响。提案带来的唯一变化，即允许消费者采取替代手段接收其订阅的付费电视。
三、评述：以开放的姿态应对技术发展
此提案是FCC推动开放竞争的机顶盒市场的最新举措。
随着智能设备的普及，用户逐渐从付费电视领域流失。多屏时代，智能设备上的内容必然比定制机顶盒上的更为丰富，越来越多的消费者抛弃有线电视服务，而选择通过互联网观看电视节目和网络视频。据Digitalsmiths公司2015年第四季度报告，在订阅付费电视的消费者中，约44.7%的消费者可能流失。其中，5.6%的消费者将完全退订付费电视；30.1%的消费者仍然处于犹豫之中；9%的消费者将更换有线电视运营商。具体到各个有线电视运营商，Comcast在2015第二季度流失了6.9万用户，Time Warner Cable、Charter和Dish等电视运营商也损失了15.9万用户。
用户观看习惯的改变，促使传统有线电视运营商进行自我革新。2015年，Comcast针对不愿在电视观看视频的年轻消费者，推出流媒体电视服务Stream。用户每个月最多花15美元即可在平板电脑、笔记本电脑、智能手机等多种终端设备上观看有线电视节目。目前，Comcast的Stream订阅用户已经超过其有线电视订阅用户。同年10月，Time Warner Cable也对外宣布，将推出网络电视服务。这意味着Comcast和Time Warner Cable这两大有线巨头，都在尝试打破定制机顶盒的藩篱，顺应用户观看习惯，推出互联网电视服务，让有线电视内容“走出去”。因此，FCC的提案也与行业发展的大趋势相适应。
通过提案，FCC鼓励有线电视内容“走出去”。在Cable CARD机制和下载CA技术受挫之后，FCC从统一技术标准的角度推出该提案，要求三大信息流必须使用符合行业规范的、公开透明的技术标准，确保其他设备也能接收有线电视信息，这将对各方产生直接影响。对用户而言，可以使用处理能力更强的智能设备来接收有线电视信息，无需再额外租赁或购买定制机顶盒，节约视听成本；对有线电视运营商而言，可借此机会进入智能设备领域，开辟新市场；对机顶盒供应商而言，可能丧失难以预估的市场份额，但如果传统定制机顶盒不顺应技术趋势做出变革，其市场规模也将必然持续衰减。
此前，有线电视运营商早已开展“引进来”的业务。越来越多的中小型有线电视运营商逐渐在传统定制机顶盒中引入在线视频服务。2014年6月，有线电视运营商UPC Hungary在机顶盒中植入应用商店，应用商店中包括YouTube、Flickr和谷歌地图等20多款App，给用户提供更加丰富的内容。此外，Virgin TV、RCN以及Suddenlink等有线电视运营商也和Netflix达成合作协议，为其有线电视用户提供Netflix的在线视频内容。2015年9月，Comcast正式对外推出主打互联网专业生产内容（Professionally-generated Content，简称PGC）的在线视频业务Watchable。Comcast与30多家专业网络视频制作机构合作，将这些机构制作的PGC视频上传到服务器中，用户可通过植入在Comcast X1机顶盒中的App，观看此类PGC视频。可以看到，传统有线电视运营商正以一种开放的姿态，引入互联网在线视频内容。
提案重在推行通用的技术方案，鼓励有线电视内容进入智能设备领域，参与视频内容市场的竞争。顺应技术发展趋势及市场竞争格局的变化，FCC对有线电视业务采取“走出去”和“引进来”的监管态度，为如何处理有线电视业务与互联网视频网站间的融合与竞争，提供了参考思路。
彭宏洁，腾讯研究院研究员；李潇璇，腾讯研究院助理研究员
本文发表于《文化产业导刊》2016年4月第2期，根据6月最新进展略有改动
