杨 静 腾讯公司高级法律顾问
李潇璇 腾讯研究院助理研究员
2016年7月8日，国家工商局发布《互联网广告管理暂行办法》（以下简称《办法》），首次将“程序化购买广告”的概念纳入我国法律体系，明确这种互联网广告投放形式的合法地位，同时也对参与方的定义、法律地位以及法律责任进行清晰界定，对推动“程序化购买广告”的蓬勃发展具有重要意义。《办法》在保障主管部门能够有效监管“程序化购买广告”的同时，也为“程序化购买广告”的参与者提供宽松合理的政策环境，有利于维护大量中小网站、软件的开发者流量变现、获取收益的合法途径。
一、“程序化购买广告”发展状况
“程序化购买广告”是伴随互联网和广告业的飞速发展而兴起的，一种通过信息技术自动完成广告采买及广告投放过程的互联网广告投放形式。“程序化购买广告”促进了“广告联盟”模式的形成，它集合媒介资源方和广告主，并通过广告信息交换平台帮助媒介资源方和广告主互通有无。“程序化购买广告”能很好地解决媒介资源供需信息不对称问题，既能为欠缺广告经营能力的中小网络媒介资源方提供流量变现的机会，又方便广告主自动、实时、精准地定向投放广告。
我国“程序化购买广告”正处于快速发展阶段。1996年，亚马逊首次推出“广告联盟”这种全新互联网广告投放形式，为数以万计的中小网站提供了流量变现渠道，取得了巨大的成功。2010年以来，“广告联盟”在我国如雨后春笋般相继涌现，国内知名互联网企业都开始搭建自己的“广告联盟”。根据媒介资源的不同，“广告联盟”还可细分为针对PC端投放广告的PC联盟，以及针对移动端投放广告的移动联盟。百度联盟、阿里妈妈（淘宝联盟）、京东联盟、搜狗联盟等，既针对PC端媒介资源投放广告，又针对移动端媒介资源投放广告；腾讯广点通、多盟、有米、芒果和安沃等，则主要针对移动端媒介资源投放广告。统计数据显示：2014年，中国程序化购买广告市场规模达到48.4亿元，增长率为216.6%，占中国整体展示广告市场的8.9%；2015年，中国程序化购买广告市场规模达到115.1亿元，增长率为137.6%，占中国整体展示广告市场的14.9%；预计到2018年，中国程序化购买市场整体规模将达到469.6亿元，占中国整体展示广告市场的比例将达到34.7%。
二、“程序化购买广告”产业链分析
随着网民网络消费行为的碎片化，传统的广告投放模式难以适应当前的媒体环境和用户习惯，具有规模化、精准化和程序化的“程序化购买广告”应运而生。《办法》第十四条对“程序化购买广告”流程中的各参与主体进行梳理和定义，主要涉及 “广告需求方平台”（Demand-side platform，简称DSP）、“媒介方平台”（Sell-side platform，简称SSP）和“广告信息交换平台”（Ad-exchange，简称ADX）、“媒介方平台成员”（以下称SSP成员）。
DSP指整合广告主需求、为广告主提供广告发布服务的平台。DSP上汇集了包含快消、汽车、服饰以及电商等各个领域的广告主，广告主只需把投放策略、目标人群以及广告样件提交至DSP，DSP就会帮助广告主去ADX以竞价的方式获取媒介资源，投放广告。目前，宝洁已将75%的数字广告预算用于程序化购买投放，运通甚至把这个比例提高到100%；在国内，一号店、海尔、陆金所等越来越多的广告主也开始进行广告程序化购买。
SSP指为媒介资源方提供程序化广告分配的服务平台。SSP成员则是汇集在SSP平台上的媒介资源方，包括门户网站、视频网站、论坛、博客、应用软件等各类媒介资源的经营者，拥有通栏广告、启动屏广告、弹窗广告、信息流广告、全屏广告、九宫格广告等各种广告位资源。SSP成员只需把自己的媒介资源交给SSP，由SSP将这些资源放到ADX进行竞价，这样媒介方流量能够得到最大程度的变现。
ADX是为SSP与DSP之间进行广告投放，提供数据交换、分析匹配、交易结算等服务的数据处理平台，相当于在线的广告交易市场。某种程度上，可以将AD Exchange类比成股票的交易场所。比较典型的ADX有，广点通、芒果、聚效广告平台、讯飞广告平台等。
在国内程序化购买产业链中，BAT等互联网巨头出于其自身体量以及打造自有生态圈的需要，往往同时涉足产业链上的各个环节。例如，谷歌的Doubleclick既包括DSP，也包括ADX。
三、“程序化购买广告”规则亮点评述
（一）由DSP承担主要责任，便于主管部门规范程序化购买广告
根据《办法》的规定，DSP属于程序化购买广告中的“广告发布者、广告经营者责任”，承担相应的责任。在广告程序化购买模式下，DSP汇集广告主的广告需求，为其寻找优质的媒体资源、发布广告。具体而言，DSP存储并审核广告主上传的广告样件，并让ADX、SSP根据SSP成员需求，在媒介资源上推送或展示广告。此外，DSP与广告主接触最多且直接发生交易，具备直接审核查验广告主身份信息、核对广告内容和证明文件的客观条件，一般情况都对广告的发布具有最终决定权。从这个角度来看，要求DSP承担广告发布者、广告经营者责任，较为合理。
《办法》不要求SSP和ADX承担广告发布者、广告经营者责任。SSP成员将媒介资源对应的代码、SDK等接口信息提交给SSP，DSP通过SSP将广告主的广告样件展示在相应媒介资源上。可见，SSP的主要作用在于连接SSP成员与DSP，从技术层面实现媒介资源与广告需求的对接。ADX则主要为DSP和SSP提供数据交换、分析匹配、交易结算等中立的技术服务。SSP 与ADX均未实质性参与到广告经营活动中，不参与广告的设计、制作和代理；此外，SSP、ADX往往通过DSP与广告主间接合作，无法直接接触广告主，对广告主的广告样件没有决定权和控制权。因此，SSP和ADX难以承担广告发布者、广告经营者责任。
《办法》考虑到业务实践需求，要求DSP承担主要责任，有利于主管部门规范程序化购买广告。如上文所述，DSP是整个广告程序化购买中的重要环节，存储并审核广告主的广告样件，为广告主寻找优质媒体资源，能够直接接触广告主。主管部门通过DSP，能够最直接、高效地规范广告发布行为。同时，不要求未实质性参与广告经营活动的SSP 与ADX承担广告发布者、广告经营者责任，为其提供较为宽松合理的政策环境，为行业预留更大的发展空间。
（二）减轻SSP成员的责任，维护中小网络媒介资源方流量变现途径
《办法》不要求SSP成员承担广告发布者、广告经营者责任。2015年7月，《办法》（征求意见稿）曾要求，SSP成员在存储广告样件时承担广告发布者、广告经营者的责任；不存储广告样件时，承担广告经营者、互联网信息服务提供者的责任。实际上，SSP成员通常是中小网站、中小应用软件等网络媒介资源的经营者，他们拥有一定的广告位资源，但并未自行组建专门开展广告业务的团队，不具备直接从事广告业务的能力。据中国互联网络信息中心（CNNIC）2016年1月发布的《第37次中国互联网络发展状况统计报告》，截至 2015 年 12 月，中国网站总数为 423 万个，其中“.CN”下网站数为 213 万个；另据2015年4月《理财周报》的报道，我国主要应用商店的应用的数量已累计超过400万个。其中，大量中小网络媒介资源方拥有丰富的广告位资源，但难以实现流量变现。而通过程序化购买广告的业务模式，则可为这些中小网络媒介资源方提供了一个出售广告位资源、流量变现的有效渠道。
若不考虑实际情况，贸然将中小网络媒介资源方都界定为广告发布者、广告经营者施以相应义务和责任，将增加其运营成本和法律成本。这样，中小网络媒介资源方可能会入不敷出，最终无法正常运营、相继退出互联网行业，这显然与当前的“大众创业、万众创新”不符。相反，《办法》充分考虑到实践中SSP成员的特殊地位，适当减轻其责任，对广告程序化购买业务很有裨益。
（三）将查验、登记对象限定于合同相对方，避免参与方承担过重责任
参与方只需对合同相对方的信息进行查验、登记，不用对合同相对方之外的主体履行该义务。《办法》要求DSP、SSP、ADX以及SSP成员，在订立互联网广告合同时，应当查验合同相对方的主体身份证明文件、真实名称、地址和有效联系方式等信息，建立登记档案并定期核实更新。2015年7月，《办法》（征求意见稿）中曾规定，广告经营者利用他人媒介资源发布广告时，应实名登记并审核媒介资源所有者的身份信息、联系方式、网站备案号等有关信息。根据征求意见稿的规定，DSP将实名登记并审核SSP成员的相关信息。实践中，程序化购买广告的参与方往往只能查验、登记直接合作方的身份证明文件、真实姓名、地址和有效联系方式等信息。SSP成员直接向SSP提供广告位，成为SSP的核心客户资源，SSP不可能将SSP成员的具体信息告知DSP，DSP也难以通过其他渠道获取SSP的具体信息。因此，DSP不存在查验、登记SSP成员具体信息的客观条件。就其他参与主体而言，查验、登记合同相对方之外主体的相关信息，面临着同样的现实困境，容易导致程序化交易过程中各个主体角色的重叠和重复做功。《办法》不要求参与方对合同相对方之外的主体履行查验、登记义务，以免各方承担过重的责任，有利于各平台的专业化运营和针对性监管。
值得注意的是，有些经营者往往同时涉足广告程序化购买产业链中的各个环节，具有多重法律地位，属于不同的法律主体。那么，当这些经营者以不同的法律主体身份订立互联网广告合同时，就应当履行相应查验、登记合同相对方信息的义务。具体来讲，某一经营者将DSP、ADX和SSP融为一体，搭建了综合性的广告程序化购买平台，那么该经营者将以SSP的身份对SSP成员信息进行查验、登记；同时，也将以DSP的身份对广告主信息进行查验、登记。
（四）不强制设定保存义务的期限，降低参与方的运营成本
《办法》不强制设定广告发布者、广告经营者和互联网信息服务提供者保存广告样件、合同和证明文件的期限，一定程度上降低了参与方的运营成本。2015年7月，《办法》（征求意见稿）第十条第四款规定：“对已发布的互联网广告，广告经营者、广告发布者和互联网信息服务提供者应当保存广告样件、合同和证明文件。保存时间应为自该广告最后一次发布之日起两年。” 总局正式发布的《办法》中，删除此条，不再强制性要求上述主体履行两年的保存义务。首先，履行两年的保存义务将增加广告发布者、广告经营者和互联网信息服务提供者的运营成本，不利于广告程序化购买业务的长期发展。其次，相较于其他法律法规中的类似条文，两年的保存时间略长，如国务院《互联网信息服务管理办法》第十四条规定了从事新闻、出版以及电子公告等服务项目的互联网信息服务提供者的信息记录义务，记录时间为60日。再者，广告程序化购买模式下，互联网信息服务提供者，一般只是调用广告发布者和广告经营者素材库中的广告样件，本身并不存储广告样件。因此，要求互联网信息服务提供者必须保存广告样件，未免有失偏颇。
相较于征求意见稿，《办法》最终删除了广告发布者、广告经营者和互联网信息服务提供者对于广告样件、合同和证明文件的两年保存义务。随着广告程序化购买市场规模的持续增长，交易数量也不断攀升，相关交易材料尤其是广告样件的长期保存，将耗费大量的服务器资源。不要求参与方履行两年的保存义务，将有效降低广告程序化购买业务的运营成本。
（五）暂未明确如何处理广告经营者在违法违规网站上发布广告的问题
考虑到广告经营者对违法违规网站判断的难度，总局在《办法》中未明确如何处理违法违规网站上发布广告的问题。2015年7月，《办法》（征求意见稿）中曾规定，广告经营者不得通过违法违规的网站发布广告。这意味着，作为广告经营者的DSP在SSP成员的网站上发布广告时，必须事先核实该网站是否涉嫌违法违规；若经核实，确为违法违规网站，则不能通过该网站发布广告。如上文所述，广告程序化购买流程中，DSP上的广告样件与SSP成员的网站之间，往往通过ADX和SSP的系统进行瞬间的自动匹配。在这一模式下，系统自动匹配几乎可以在几十或一百毫秒内完成，而且DSP与网站无直接接触，无法对网站的情况进行核实。此外，由于违法违规表现形式多样、部分违法行为不直观等原因，导致DSP在自行核实网站是否违法违规时难以把握标准，只能根据监管部门公开的文书、名单等来判断。因此，强制性要求DSP在SSP成员的网站上发布广告时，必须事先确认网站的合法合规，将降低广告程序化购买的效率，具有一定的执行难度，不利于程序化购买的实现。《办法》在征求意见稿的基础上删除了“广告经营者不得通过违法违规的网站发布广告”的规定，但未明确提出替代性方案，为以后的监管制度设计预留了空间。
四、结语
《办法》首次在法律法规中引入“程序化购买广告”的概念，从法律层面明确了“程序化购买广告”的合法地位。同时，《办法》明确由广告需求方平台承担广告发布者、广告经营者责任，同时列明了广告信息交换平台、媒介方平台以及媒介方平台成员应尽的注意义务（在系列文章第四篇——让法律科班生都蒙圈的明知、应知，你能懂多少┃腾讯法律评论一文中已有评述）。此外，《办法》在2015年7月征求意见稿的基础上，调整或删除了相关条文，做出以下变动：1.将参与方的查验、登记对象限定在合同相对方；2.不要求参与方履行交易材料的两年保存义务；3. 暂未明确如何处理广告经营者在违法违规网站上发布广告的问题。总体来说，《办法》为“程序化购买广告”产业预留了较大的发展空间，有助于充分利用长尾流量，发展互联网广告市场，相信“程序化购买广告”的春天不会太远！
课题团队
杨 乐 腾讯研究院高级研究员 腾讯研究院博士后
杨 静 腾讯公司高级法律顾问
彭宏洁 腾讯研究院研究员
廖怀学 腾讯研究院研究员
王 喆 腾讯公司法律顾问
李潇璇 腾讯研究院助理研究员
蒙向东 腾讯研究院助理研究员
吴 翔 腾讯研究院助理研究员
