彭宏洁 腾讯研究院研究员
《互联网广告监督管理办法》制定过程中，关于用户“拒绝广告”的规定几经变化，充分体现了立法者坚持民主立法、科学立法。最初，有观点认为，应要求所有广告都提供拒绝选项；后来，公开征求意见的草案规定，“在电子邮箱、即时通讯工具等互联网私人空间”发布广告的，需提供拒绝选项；最后，《办法》仅对弹窗广告提出要求。规定广告可以拒绝或关闭，目的在于保护用户免受骚扰；而限制该制度的适用范围，为行业发展保留了业务空间。所以，这个变化过程可谓是权衡用户权益保护与行业发展促进间关系的结果。这足以说明，立法过程中，起草者对互联网广告业务开展了广泛调研，充分发挥了立法立项、起草、论证、协调、审议等机制的作用，广泛听取意见，最终才得以在用户保护与行业发展间取得了合理平衡。
一、用户“拒绝广告”规定的演变过程
早在2011年底课题组调研阶段，有观点认为，应当规定“互联网广告应为消费者提供拒绝广告的途径和关闭广告内容的方式”，从保护消费者（以下称“用户”）的角度，对所有互联网广告提出上述要求。具体而言，“拒绝”意味着用户可以用不接受广告，“关闭”意味着广告出现时可单次关闭。因此，不管是弹窗广告、浮窗广告、贴片广告、对联广告、横幅广告，或门户网站广告、搜索引擎广告、导航网站广告、软件界面上的广告，亦或是文字链广告、图片广告或多媒体广告，又或者是手机端的启动页广告、通知栏广告、信息流等各种广告，都应为用户提供永久拒绝和单次关闭（以下简称“拒绝广告”）的权利。
后来，该观点在公开征求意见稿（以下简称“草案”）中得到反映。2015年7月1日，工商总局就草案公开征求意见，第十三条第一款规定：“在电子邮箱、即时通讯工具等互联网私人空间发布广告的，应当在广告页面或者载体上为用户设置显著的同意、拒绝或者退订的功能选择。不得在被用户拒绝或者退订后再次发送电子邮件等广告。”它首先将适用范围缩减到“电子邮箱、即时通讯工具”中发布的广告，要求为用户设置“显著的同意、拒绝或者退订的功能选择”，且不得在被用户拒绝或者退订后再次发送。而“互联网私人空间”的提法，则道出了该思路的缘由：电子邮箱、即时通讯工具等属于“互联网私人空间”，应从用户权益保护的角度，赋予用户决定“私人空间”是否出现广告的权利。
最后，正式颁布的条文中，第八条规定：“利用互联网发布、发送广告，不得影响用户正常使用网络。在互联网页面以弹出等形式发布的广告，应当显著标明关闭标志，确保一键关闭。”由此，将“拒绝广告”的适用范围，严格限定在会对用户造成严重骚扰的弹窗广告这一形式上。
这也与《广告法》修订时的类似过程遥相呼应：在《广告法》修订课题调研阶段，有观点认为，应针对互联网广告，规定“应当在广告中明示拒绝的途径，当事人明确拒绝的，不得继续发送”，要求所有互联网广告都为用户提供拒绝途径；最终，新《广告法》给出系统解决方案，它首先以第四十三条规定了以电子信息方式发送广告的行为规范，与禁止随意向个人的住宅、交通工具发布广告的规定并列，以保障消费者权益，然后，第四十四条规定，“利用互联网发布、发送广告，不得影响用户正常使用网络”，在互联网广告领域，再次强调对消费者权益的保护，同时，还规定“在互联网页面以弹出等形式发布的广告，应当显著标明关闭标志，确保一键关闭”，以此将用户拒绝广告的适用范围限于弹窗广告，为《办法》的制定提供上位法依据。
二、笼统要求所有广告都可拒绝，会误伤整个行业
“拒绝广告”的规定源于垃圾短信整顿思路。据北京地区网站联合辟谣平台等联合发布的《2013年度垃圾短信报告》，当年北京、上海等地人均每天收到2条垃圾短信，所有用户全年共收到3000亿条（美国2011年约45亿条）；另据腾讯移动安全实验室发布的《2016年第一季度手机安全报告》，该季度用户共举报1.97亿条垃圾短信，广告类短信占比82%。除骚扰用户外，这些垃圾短信还会欺骗用户安装恶意手机软件，致使用户遭受上当受骗等更严重的损失。基于此，工信部对垃圾短信采取了多种整顿措施。
同样，恶意弹窗也给用户带来了严重骚扰，据《法制日报》2014年12月20日的报道，据不完全统计，我国网民常用软件中，有弹窗广告行为的软件达1221个，每天弹广告超过1000次的近500个。所以，有必要对发布垃圾短信和恶意弹窗广告的行为进行规范。从《办法》的角度看，应当围绕互联网广告监管，从规制广告主、广告发布者（恶意广告的直接受益者）的角度，对恶意弹窗等骚扰用户的广告模式进行打击。
但是，不能将“拒绝广告”的规定简单适用于所有互联网广告。弹窗广告整治已得到多方主体的认同。如，2015年，谷歌共屏蔽了7.8亿的“坏广告”，包括那些会遮挡页面内容的“侵扰式广告”；2014年9月，国家网信办组织召开“整治网络弹窗”专题座谈会，联合工信部、工商总局对包括发布虚假信息等在内的恶意弹窗进行整治，并提出“禁止自行打开、确保一键关停、控制数量和位置”等规范弹窗的具体要求。从广告监管的角度来看，《办法》中关于“拒绝广告”的规定，可谓是就整个社会对弹窗广告整治需求的回应。但若笼统将“拒绝广告”的规定适用于所有互联网广告，则会因为用户单方面的选择，而导致所有互联网广告的曝光量、点击量都面临着“悬崖式”的下降甚至为零，使互联网企业都面临着广告业务颗粒无收的命运。
所以，对于“拒绝广告”制度的设置，除了考虑保护用户权益外，还应考虑行业发展的需求。广告业务收入是互联网企业的重要收入来源之一。互联网广告的发布，依赖于用户访问网站或使用软件时产生的页面或界面刷新，而这些网站或软件之所以能吸引用户，又源于互联网企业在内容购买、产品研发方面所作的各种投入；由于用户对内容或产品的付费意愿并不强，所以，很多企业选择以在网站或软件上投放广告的形式，向广告主收费获得收入、寻求盈利。因此，只有妥善规定“拒绝广告”制度，才能既保护用户权益，又为企业获得收入提供可能，从而“促进广告业科学、健康发展”。
三、移动互联网环境下的广告监管思路
《办法》制定过程中，关于用户“拒绝广告”的规定的变化过程，最为直接地体现了立法者兼顾用户与行业利益平衡的移动广告监管思路。
应结合移动互联网发展趋势，避免误用“私人空间”而过分限制移动广告。据CNNIC第37次《中国互联网络发展状况统计报告》，截止2015年12月，我国手机网民占比已超90%；从Facebook的2016Q1财报来看，其移动广告业务收入占比达79%，移动广告收入占比越来越高。可以说，移动广告已成为大势所趋。在国内，以微信为代表的移动端即时通讯工具获得快速发展，其服务提供者也摸索通过广告获得收入，如在公众号文章底部、“朋友圈”信息流中加载广告。即时通讯工具本身的社交功导致其具备较强的人身属性，所以，在这类工具中发布广告，就会涉及“侵入私人空间”的问题，《办法》起草过程中也注意到这个问题，“电子邮箱、即时通讯工具等互联网私人空间”也就由此产生。实际上，考虑到智能手机本身具有较强的个人性及随身携带等原因，包括微博等在内的其他更多类型的移动端软件也可能被纳入“…等互联网私人空间”，进入“拒绝广告”制度的规制范围。所以，若按草案规定，移动端的各种软件中的广告，都可能被要求提供拒绝选项，直接影响这类互联网企业的广告收入。
其实，技术上，电子邮箱、即时通讯工具或信息流中的广告，跟网站页面或软件界面中广告并无本质区别。对互联网广告的发布而言，只需在网站页面或软件界面刷新时加载广告即可，无需考虑究竟是什么类型的网站或软件；同时，不管哪种网站或软件，也不管是PC端或移动端，用户的每次点击，都向服务器发送了刷新请求，这些刷新操作汇集成的“点击量”，构成互联网企业赖以发布广告的基础，至于用户究竟在网站页面或软件界面访问了什么内容，并非广告发布所要考虑的。
比如，用户查看微信“朋友圈”的更新内容时，每一次下拉刷新的操作，都向服务器提交一次刷新界面的请求，虽然“朋友圈”的好友日志更新及评论互动具有较强的个人属性，但这并不妨碍界面刷新时加载广告，它与在PC端访问门户网站打开某链接时加载广告并无本质区别。所以，从这个角度看，不存在“进入私人空间、侵犯私人空间”的问题。所以，没必要专门新设“私人空间”的提法，并提出为用户提供“拒绝广告”选项的要求，以免限制移动广告业务发展。
移动互联网环境下的广告监管也应注重用户权益保护与行业发展之间的平衡。移动互联网环境下，很多产品或服务都由互联网企业免费提供，用户在免费使用时应适度“忍受”广告，以便互联网企业获得回报。这种模式本身，已经实现了用户与企业间的平衡，并在用户协议签订、行业惯例中得到认可。所以，立法不应过多干涉、限制互联网广告业务的具体开展。否则，可能会因为法律规定而官方的、正式的“妖魔化”互联网广告。只有当用户或企业某一方的权益被过度侵害时，立法、司法等才应介入以重新平衡，比如，《规定》对弹窗广告的限制，体现了对用户权益的重视；而在我国和德国发生的广告屏蔽案件及最终判决，体现了对广告业务发展的重视。
综上，一方面，从广告发布的角度看，并不存在“进入私人空间、侵犯私人空间”的必要，另一方面，互联网企业免费为用户提供产品或服务后，对用户适度忍受广告有较强的依赖（以便向广告主收取广告费而获得收入）。所以，草案关于“私人空间”及“拒绝广告”的规定并不可取。之后，经历一年左右的调研后，《办法》最终所采纳的最新条文，既赋予用户以正常使用网络不受广告影响的权利，又将“拒绝广告”的使用范围严格限定在“弹窗广告”这一类型中，妥善处理了用户权益保护与广告行业发展间的关系，更为移动广告的发展奠定了良好的法律政策环境。
课题团队
杨 乐 腾讯研究院高级研究员 腾讯研究院博士后
杨 静 腾讯公司高级法律顾问
彭宏洁 腾讯研究院研究员
廖怀学 腾讯研究院研究员
王 喆 腾讯公司法律顾问
李潇璇 腾讯研究院助理研究员
蒙向东 腾讯研究院助理研究员
吴 翔 腾讯研究院助理研究员
