孙那 北京大学法学院知识产权法学博士，腾讯研究院助理研究员
2016年5月25日，美国参议院和众议院分别审议《开放政府数据法案》（Open, Public, Electronic, and Necessary Government Data Act or the Open Government Data Act, S. 2852 ；H.R. 5051）。该《法案》要求美国所有的政府机构自动公开其拥有的公共数据，仅在少数涉及国家安全和其他特殊原因时才可以不公开。第二，对于公开的数据规定了机器可读性、可检索性和开放性格式等三项要求。第三，法案规定了美国管理与预算办公室等机构负责设立专门网站用于公开、管理数据开放等工作。
如果该《法案》能够顺利通过，对于公众、企业及其他组织等利用政府数据进行创新具有积极的意义，同时《法案》中规定的相关政府机构的报告与评价制度为保证数据的开放与利用效率提供了制度保障。
一、开放政府公共数据
（一）数据的定义与类型
根据《法案》的内容，数据的定义是被记录的信息，而无论这些信息记录的媒介是什么。《法案》将数据的类型分为两大类：一类是处于世界范围内公有领域中的数据，任何人可以公开使用；另一类是通过许可协议获得使用的非公共数据。具体来说，非公共数据是指：
- 该数据基于隐私性、安全性、保密性或其他基于法律的原因不能对外公开；
- 该数据基于合同当事人之间的合同约定而被合同、许可协议、专利权、商标权、 版权、商业秘密、法规或其他限制而不能对外公开。
（二）开放数据的形式要求
《法案》要求政府数据必须向政府机构（包括政府问责办公室、联邦选举委员会及其他政府机构）公开，这些数据必须满足下列要求：
- 开放性：这些数据必须是开放形式的数据且不能妨碍标准化组织使用这些数据制定标准。
- 可检索性：根据开放许可协议，保证这些数据可供公众免费使用，同时不限制其复制、出版、发行、传播、引用或修改。
- 机器可读性：该数据必须满足机器可读性要求即数据要以一种可以电脑可读的方式保存而不需要人工的介入，同时确保数据中没有语义的丢失。
（三）开放数据的例外
法案要求每个政府机构日常性的审查其拥有的数据从而决定是否这些数据可以被公开。这些非公开数据政府可以基于如下原因：保密性、国家安全风险或者将该数据转为可以使用的格式的成本过高或基于全面考虑的情况下认为不适合公开。此外，《法案》还规定了政府机构将其收集的数据发布在美国的《联邦公告》（Federal Register）上，但是在下列情况下不必发布数据收集情况的通知：
- 在线或以电子形式收集的数据；
- 由信息提供者自愿提供并对其没有实际利益的数据；
- 以极低成本收集的数据，例如花费五分钟或更少的时间完成的。但是在此种情况下必须要公开信息收集的内容摘要。
（四）数据开放端口
美国总务管理局必须保证对公众开放政府数据在线端口的单一性，同时保证DATA.GOV作为政府对外公开数据的唯一网上入口。美国管理与预算办公室主任负责与各机构的负责人协商后决定通过该接口公开政府数据的方法。
（五）数据存储清单
根据《法案》第七节的要求，政府机构数据存储要求每个政府机构的负责人在咨询美国总务管理局负责人之后，需要创建和发展一个数据存储清单，在该清单中记录了每个数据在该法案生效后创建、收集、控制和维护的情况。该数据存储清单需要包括下列内容：
- 在机构信息系统中的数据包括管理活动、统计活动和财务活动的数据；
- 政府间和项目间的数据共享与维护；
- 政府机构间的数据共享或者由1个以上的机构创建的数据；
- 数据是否可以对公众公开的清晰指示；
- 政府机构已经决定的个人数据是否可以对公众公开的描述及该数据现在是否对公众公开；
- 非公共数据；
- 由申请人、设备、网络等创建的数据需要按照对公众公开的数据和非向公众公开的数据两大类别进行分类；
- 企业数据存储清单的可用性：每个政府机构的负责人需要保证企业数据存储清单在Data.gov的网站上可用；保证接入该企业数据存储清单与准据法的要求相一致；并保证一部分的非向公众公开数据的比例。每个政府机构的负责人负责更新该数据存储清单中的数据，更新的期限不少于1年。
二、负责的政府机构及其职责
《法案》对各政府机构提出了创新性要求：每个政府机构可以同非政府组织、公民、大学和科研机构、私人或公共企业及其他机构利用这些数据为创新发展提供机会，保证数据充分有效的利用是该《法案》的核心目标。
（一）负责的政府机构
信息事务管理办公室（The Administrator of the Office of Information and Regulatory Affairs）应与联邦首席信息官及美国总务管理局的负责人合作为数据的管理等政策的制定、实施等提供建议。美国首席信息办公室需要同政府信息服务办公室和科技政策办公室共同合作促进数据在跨国政府间的数据可互操性及可比较性。
美国管理与预算办公室负责审查机构数据清单的完整性和公开性。政府机构必须为其所创建、收集、控制的数据设立账户。政府机构必须做到：
- 保证其数据清单对政府数据管理机构公开；
- 设立联系人以协助处理和回复因开放数据请求而引发的投诉。但是出于隐私、安全、保密和管控的原因，政府机构必须保证其数据清单中不对外公开数据的比例；
- 评估各机构使用数据来支持其决策、节省成本的情况。
（二）报告与评估
1、报告制度
在法案实施后的不同时间内，不同部门要根据各自的职责向相关机构进行报告。具体来说有两个报告：（1）数据开放情况报告。该报告不得晚于该法案实施一年内，美国管理与预算办公室主任需要公布电子报告，之后每年都要进行报告。（2）GAO报告。该法案实施两年内，国家总审计长应向众议院改革与监督委员会及参议院国土安全委员会进行报告，报告的内容包括：该法案实施以来这些数据对公众可利用的价值以及是否这些数据扩展到公共领域中对其他数据的可利用价值。
2、评估机制
在该法案实施一年之内，美国管理与预算办公室主任负责评估每个政府机构对于数据用来支撑政策决策、节省成本、提高机构的办事能力等方面的情况，在评估之后，需要出具政府机构评估报告。在该法案实施之后两年内，每个机构的负责人需要向美国管理与预算办公室主任就上述问题提交报告。报告需要包括下列内容：数据覆盖的范围、数量、方法、有效性、该机构评估的独立性等问题。具体包括：该机构在前五年的活动和运行情况的评估和分析状况；机构内部所做的评估研究和分析的内容，包括人事机构、计划与实施评估的活动，职员的意见与反馈；该机构在进行评估时所运用的方法；对于一线工作的员工或项目的日常运行，该机构的数据是否有帮助。
三、结论
综上，《开放政府数据法案》的核心是第五节：“在最大范围内，要求政府机构公开的数据符合机器可读性要求。除非有例外规定，则政府数据须采用开放性格式。”这个条款要求美国政府机构公开的数据都应当是开放性的数据，而且要满足机器可读性、可检索性的格式要求。在第五节提出的目标的基础上，《法案》第七节规定了具体要求：“每个机构需发展和维持数据库，将该机构制造、搜集、控制和维护的所有数据存放在这个数据库内。”
其次，该《法案》重要的目标是加强公众、企业或其他组织对政府公开数据的利用，从而为社会创新、政府决策等事务提供支持。因此，《法案》规定政府机构可以同政府机构以外的组织和公民以创新的目的利用公开的数据。根据该《法案》，所有的公开数据要么以开放协议的方式被共享，要么处于世界范围的公有领域之中。
美国最近的讨论中对于政府创作的作品是否具备可版权性存在争议，这种不确定性对于使用公有领域中的作品进行研究存在障碍。该《法案》对于数据类别的划分及哪些数据处于公有领域的范围的界定对于公众及其他组织免费利用数据进行创新具有重要的意义。美国的一些公益组织例如EFF更愿意看到政府机构将这些政府数据认定为处于公有领域中，而不是在授权的条件下允许使用。数据利用的便利可以极大程度上促进创新、减少交易和许可成本。此外，EFF认为给予政府机构对于是否公开数据的理由以自由裁量权的做法不利于政府数据的公开，应该对于不公开的理由予以详细的分类规定，同时在其中增加一个条款要求这些政府机构每年重新审查这些不公开数据的理由是否依然存在。
目前，《法案》需要通过国会的监督与政府改革委员会和参议院的国土安全和政府事务委员会的审查，由于两党和两院的一致支持，该法案最终成为法律的可能性极高。共和党议员Kilmer认为法案会提高政府的效率，为社会创新提供有价值的公共数据。该《法案》对于我国政府数据开放的立法与实践提供了较好的参考与借鉴。
