欧盟分享经济的春天?——欧盟发布分享经济指南

|研究员专栏 作者:keli 1970-01-01


蔡雄山  曹建峰  孙那  李正

  导语
  日前,欧盟委员会(European Commission)出台“分享经济指南”(A European Agenda for the Collaborative Economy),并将其递交欧洲议会、欧盟理事会、欧洲经济与社会委员会以及欧洲地区委员会,意在破除分享经济所面临的法律政策等壁垒,有利于分享经济在欧盟的长远发展。该指南的出台背景一方面是一些欧盟成员国对分享经济的限制和不公平待遇,另一方面是分享经济对促进欧盟的就业、经济增长以及消费者福利的显著贡献;在这种利益纠葛中,欧盟委员会明智地选择支持分享经济,出台该指南阐明既有的欧盟法律应当如何适用于分享经济,从而避免使这一新生的商业模式死于襁褓之中。该指南的主旨精神主要体现在以下方面:
  (1)在市场准入方面,第一,当分享经济平台自身不提供服务、只作为信息中介时,不应对其设置准入要求或者其他门槛;第二,一般不应对服务提供者施加从业批准、许可等准入义务,除非这些限制对于满足相关公共利益目的是绝对必要的;第三,绝对禁止和取缔分享经济业务只能作为最后迫不得已的手段和措施;第四,区别对待职业的服务提供者和临时提供服务的公民个人,不得针对后者施加准入义务或者其他限制。
  (2)在责任承担方面,纯粹作为信息中介的分享经济平台可以享有“避风港”庇护,不对其不知道或者在知道后及时采取措施的违法行为承担责任。
  (3)在消费者保护方面,既要给消费者提供较高程度的保护,又不能给临时提供服务的公民个人施加过度的义务。
  (4)在劳动关系方面,某个个体是否是平台的雇员的判断标准主要包括其与平台之间是否具有从属关系、工作的性质以及酬劳。
  (5)分享经济服务提供者和平台需要缴税,包括个人所得税、企业所得税、增值税等,这一方面需要分享经济平台与监管机构进行密切合作。
  一、欧盟分享经济议程
  (一)分享经济的好处:新机遇、就业和经济增长
  作为一个快速发展的商业趋势,分享经济(亦称协作经济)跨越了多个经济部门,囊括了众多经济活动,从房屋共享到车辆共用再到家政服务,不一而足。对于分享经济,欧盟委员会采用了一个宽泛的概念:分享经济的商业模式主要基于个体与个体之间的交易活动,在其中,分享平台(亦称协作平台)为临时使用产品或者服务提供了一个开放的市场,以促进这些通常并不涉及所有权之转移的交易活动。
  分享经济虽小,但增长迅猛,在一些经济部门中已经开始占据不小的市场份额。2015年欧盟分享经济收入总额预计为280亿欧元。在短租、公共交通、家政服务、专业和技术服务、分享金融等五个主要的分享经济领域,收入总额相比上一年度几乎翻了一番,并且继续呈现出强劲的增长势头。
  分享经济为消费者和创业者创造了新的机会。因此,如果受到鼓励并以负责任的方式发展,分享经济将对欧盟的就业和经济增长作出重大贡献。分享平台的成功给既有的市场经营者和商业实践带来了挑战,但在创新的驱动下,分享经济赋能于人,一方面可以使作为个体的公民提供服务,另一方面可以促进新的就业机会、弹性工作安排以及新的收入来源。分享经济可以通过新的服务、扩大的供给以及低廉的价格为消费者带来好处。传统的服务提供者也可以抓住分享经济带来的新机遇,借助消费者评价或者其他反馈机制提高其服务的质量或者定制程度。此外,通过鼓励资产共享和资源的更有效利用,分享经济可以促进欧盟的可持续发展以及向循环经济的转变。
  (二)分享经济的发展需要一个统一的欧盟路径
  分享经济带来的问题主要包括,既有的法律如何适用,消费者与服务提供者之间、雇员与自雇劳动者之间以及职业的服务提供与非职业的服务提供之间的既有界限日益模糊。这些问题导致既有的法律规则在适用时出现不确定性,当和欧盟成员国之间在监管措施上的不协调和分歧结合起来看待时,尤其如此。
  这种针对分享经济的碎片化的监管路径不仅给传统的经营者、新的服务提供者以及消费者带来了不确定性,而且可能阻碍创新、就业机会和经济增长。大量研究表明,分享经济中的监管问题主要体现在以下几个方面:市场准入要求、消费者保护、责任承担、劳动法以及税收。
  (三)不同国家有不同规则——欧盟关于分享经济的良好实践
  欧盟国家已经开始认可分享经济中的一些良好实践:
  (1)为临时提供服务的公民个人和职业的服务提供者分别设定不同的门槛;
  (2)与分享经济平台合作记录经济活动,以促进并提高赋税的征收,同时尊重数据保护立法;
  (3)发布相关指南,阐释劳动规则和市场准入要求应当如何适用于新的商业模式;
  (4)对主要住宅的短租不要求事先授权;
  (5)评估交通运输领域的数量限制,并为所有经营者简化并统一市场准入。
  (四)分享经济的参与者
  分享经济的参与者主要包括以下三类主体:
  (1)分享资产、资源、时间和技能的服务提供者,可以是临时提供服务的个体或者职业的服务提供者;
  (2)这些服务的使用者;
  (3)连接服务提供者和服务使用者并促进他们之间的交易的分享经济平台。
  (五)“一刀切式的”监管路径不适合于分享经济
  分享经济覆盖诸多经济部门,从住宿、旅游到公共交通、车辆租赁再到餐饮服务、零售和商业服务,难以尽举。分享经济涵盖多种商业模式,包括C2C交易、C2B交易、B2C交易以及B2B交易。在一些情况下,个体或者服务提供者不以营利为目的,仅为了交换产品、技能或者分摊成本。在另外一些情况下,个体或者服务提供者则以营利为目的。

  一方面,某个商业模式中的问题对于其他经济部门和活动、其他国家乃至某个国家中的某个地区,并不必然具有共通性。另一方面,网络平台之存在使得分享经济中的服务提供者在提供服务时可以超越地域限制。因此,碎片化、不协调的监管路径将可能适得其反地阻止人们、服务使用者以及服务提供者利用新的商业模式所提供的诸多机会。基于这些原因,欧盟委员会发布分享经济指南,阐释既有的欧盟法律如何适用于分享经济商业模式,并对欧盟国家如何推动分享经济平衡发展提供建议。


  二、市场准入
  (一)分享经济的市场准入要求:一般不得给平台施加市场准入限制
  根据欧盟法律,可以为服务提供者设定商业批准、许可义务等市场准入要求,前提是这些限制是非歧视的、正当的并且同明确的公共政策目标之实现是相称的。绝对禁止以及数量限制只能作为最后的手段和措施。这些规定既适用于分享经济中的服务提供者,也适用于传统的服务提供者。
  根据《电子商务指令》,除非具有特殊情形,否则不得向平台施加市场准入要求。在施加市场准入要求时,欧盟国家需要考虑分享经济的特殊性,不能偏袒某个商业模式,而打击其他商业模式。成员国尤其应当:
  (1)区别对待提供服务的分享平台与只作为中介的分享平台;
  (2)区别对待临时提供服务的个体与职业的服务提供者。
  (二)区别对待临时提供服务的个人和职业的服务提供者
  欧盟法律没有明确规定,分享经济中临时提供服务的个体何时变成职业的服务提供者。然而,几个欧盟国家已经为区别临时提供服务的公民与职业的服务提供者设定了门槛。这些门槛多存在于特定领域,一般会考虑提供服务的频率以及从中产生的收入。
  比如,在一些城市,对于短租和住房共享服务,只要其符合每年只能出租一定天数(30天或者60天)的上限要求,就不需要事先批准或者登记。另外一些城市则区别对待公民的主要住宅和其他财产,因为公民的主要住宅只能临时出租。
  (三)不对P2P经济活动设置准入门槛
  基于这些良好实践,欧盟国家应当:
  (1)设立最低准入门槛,将非职业的P2P经济活动排除在外,从而使其不必遵守与职业的服务提供者一样的监管要求;
  (2)评估既有的立法,以便了解对于传统的和分享经济中的服务提供者而言,这些立法的目的是否依然有意义,规定是否依然正当。
  (四)当分享平台自身也提供服务时,就应当受到细分行业的规则约束
  分享平台是否也应当受到细分行业的规则约束,取决于平台的活动之属性。如果分享平台在提供信息社会服务(也即匹配服务提供者和服务使用者)之外,还提供其他服务,尤其是当该平台自身提供支撑该平台的服务(比如交通运输服务)时,其就会受到相关细分行业的规则之约束。
  某个分享平台自身是否提供支撑该平台的服务,需要在个案中予以判断,认定标准包括与提供服务有关的价格和其他重要合同条款是如何确定的,核心资产的所有权归属。其他标准也可以予以考虑,比如是否存在劳动关系。然而,在连接服务提供者和服务使用者之外,提供支付、评价等附随服务不能被自动解读为该分享平台自身也在提供支撑该平台的服务的一个信号。
  三、责任承担
  (一)作为中介的分享平台可以享有“避风港”庇护
  责任规则适用于分享经济,比如,对于合同履行不力或者合同条款之违反。与此同时,欧盟立法(《电子商务指令》)规定,网络平台对于其存储的信息在特定情形下免于承担责任。某个平台是否承担责任必须在个案中予以判断,取决于该平台所提供的服务。分享平台免于承担中间责任(intermediary liability)的前提是:
  (1)所提供的服务具有纯技术、自动化、被动请求的属性;并且
  (2)该平台不知道其网站上存储了违法信息,或者在知道该信息违法后及时予以移除或者屏蔽。
  (二)分享平台不承担普遍监控或者积极发现违法活动之义务
  欧盟国家不能给平台强加普遍监控或者积极发现违法活动之义务。分享平台可以对服务提供者的身份或者所提供的服务的质量进行自愿性的检查。这不应当被自动视为分享平台已经承担起了一个积极角色的信号。事实上,某个分享平台对通过其平台提供服务的人开展一些非强制的检查,或者提供支付工具、信用评价等辅助服务,不能被自动解读为该平台对于其存储服务不再享有责任豁免。
  然而,分享平台对于其自己提供的服务,比如支付服务,不能享有责任豁免。欧盟委员会鼓励分享平台继续采取自愿性的措施同违法的网络内容作斗争,并增进信任。
  四、消费者保护
  成员国应当寻求一个平衡的路径,以确保消费者在面对不公平的商业行为时可以获得较高程度保护,与此同时不会给并非商人而是临时提供服务的个体施加过多义务。
  当平台和服务提供者扮演商人的角色、为其商业目的而行为时,就适用欧盟消费者法。某个人是否被当做商人只能在个案中予以明确,判断时应当考虑提供服务的频率、营利动机、营业额等因素。仅仅临时提供服务的人不大可能被当做商人。欧盟消费者和营销立法针对消费者和商人之间的B2C交易,排除消费者之间的C2C交易。然而,分享经济模糊了消费者和商人之间的界限,因为很多个体也在提供服务。商人必须保证不会就其服务误导用户,提供必要的信息并尊重透明度、专业勤勉等方面的要求。欧盟委员会进一步建议使用质量标签等网络信任机制增进消费者信任。
  五、劳动关系
  分享经济中的劳动关系的认定标准
  对于是否存在劳动关系,欧盟法院确立了三条主要的认定标准:(1)是否根据平台的指示开展工作(比如平台是否决定工作活动、酬劳以及工作条件);(2)工作的性质(比如工作是否是真实、有效和常规的);(3)工作是否是有偿的。是否存在劳动关系应当在个案中进行具体判断。
  如果在个案中最终认定存在劳动关系,那么就应当适用欧盟劳动和社会保障法设定的最低标准。这些标准包括:
  (1)健康和安全要求,主要表现为工作时长限制;
  (2)休息权,包括日常和每周休息以及年假;
  (3)夜间工作的保护;
  (4)关于个人工作条件的信息;
  (5)禁止歧视兼职、固定期限、临时指派等非标准雇佣的人员;
  (6)在企业破产、解散、合并等情况下对雇员的保护。
  分享经济模式下产生了大量的就业机会,临时性工作和兼职大量出现,自雇个体与劳动者之间的界限日益模糊。欧盟委员会鼓励欧盟成员国评估本国的劳动法律规则是否足以满足分享经济、分享商业模式的创新特点下劳动者和自雇个体的不同需求,建议欧盟成员国就本国的劳动法律规则如何适用于分享经济提供者出台指南。
  六、税收
  分享经济服务提供者和平台应当同其他经济主体一样缴税,包括个人所得税、企业所得税和增值税。但是分享经济模式下存在确定纳税人和应纳税所得困难、欧盟国家之间税收实践有差异和信息共享不充分等问题。欧盟委员会认为欧盟成员国家应当以分配符合比例原则的纳税义务和创造公平的竞争环境为目标,让提供类似服务的企业负担类似的缴税义务,并采取进一步措施以减少税款征收中的行政负担。欧盟委员会建议欧盟国家建立监管机构与分享平台之间的合作机制,因为分享平台可以帮助确保经济活动透明,同时遵守数据保护规则,并且不损害《电子商务指令》中的平台责任机制。
  对于是否向分享经济模式下的产品和服务征收增值税的问题,欧盟委员会认为没有理由在增值税征收过程中将分享经济与传统服务区分开;但是实践中可能很难评估分享经济参与者的增值税义务。另外,许多分享经济服务提供者因为每年的营业额低于纳税门槛,所以不需要缴纳增值税。欧盟委员会目前致力于制定一系列旨在提高税收征管水平的议案,包括开展旨在加强税务机关之间合作的试点项目,发布关于税务机关和电商企业之间合作的指南。
  七、下一步举措
  欧盟委员会发布的分享经济指南旨在阐释既有的欧盟法律如何适用于分享经济,并非具有约束力的法案。欧盟委员会还向欧盟成员国提出政策建议和法律评估,提议在适当的情况减少许可、合规要求等方面的限制。
  鉴于分享经济发展迅猛,欧盟委员会将持续关注经济发展、分享经济政策环境的变化以及在欧盟国家之间交流分享经济中的良好实践。为了持续监测分享经济的发展情况,欧盟委员会将采取下列措施:
  (1)组织定期调查;
  (2)密切跟踪欧盟国家的监管政策发展;
  (3)单一市场论坛中组织利益相关方开展对话交流;
  (4)单一市场计分板机制。
  结语
  尽管分享经济在包括欧盟国家在内的全球一些国家遭遇了不小的挫折和不公平待遇,但通过对分享经济的深入调查研究,欧盟委员会去正确地意识到了分享经济对于促进欧盟的就业、消费者福利和经济增长的巨大潜力,于是适时地出台这一具有积极意义的指导性文件,为分享经济在欧盟的发展清理法律政策障碍。正如欧盟委员会副主席Jyrki Katainen所言,“一个创新性的欧洲经济要求在产品和服务方面进行创新。欧洲的下一个独角兽将从分享经济中产生。因此我们必须确保我们的政策和监管环境不会扼杀而是有利于新生的商业模式。”我们看到,分享经济对于中国经济发展同样意味重大,而这一愿景能否实现,取决于我们是否以正确的姿态对待分享经济。因此,请不要错待分享经济,因为它关乎中国经济和社会的未来。
   蔡雄山  腾讯研究院法律研究中心首席研究员
  曹建峰  腾讯研究院助理研究员
  孙   那  腾讯研究院助理研究员
  李   正  腾讯研究院助理研究员
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2018-07-11

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