文/腾讯研究院研究员 卢依
美国联邦通讯委员会（FCC）在今年4月份正式通过严格网络中立规则并将《网络开放指令》全文公布，电信业各大公司立刻提起诉讼，并且要求在诉讼进行的过程中暂缓执行《网络开放指令》，尤其是将宽带网络运营商重新分类为基础电信运营商的条款。在FCC拒绝这一请求后，法院也做出了同样裁决。6月12日凌晨，《网络开放指令》所有条款如期生效，意味着诉讼虽然仍在进行中，但宽带网络运营商将无可避免被重新分类为Title II基础电信运营商，被视为公共服务而接受更为严格的监管。
FCC委员汤姆惠勒表示，法规如期生效是消费者和创新行业的重大胜利；互联网将真正遵循快速，公平以及开放，而节流、屏蔽和付费优先通道已经成为过去。与此同时，新规也将给予宽带运营商更多的动力来构建更有竞争优势的网络。
重新分类引众议 电信业强势反弹
2015年2月26日投票通过网络中立新规之后，美国联邦通讯委员会（FCC）直到3月15日才将法律全文发布。FCC承诺仍将坚持轻度规制的原则，即使实行重新分类将宽带网络服务划分为Title II项下，原有的Title II至少有将近700条规则将因FCC遵循“权力节制”原则而不被适用。与此同时，由于FCC对互联网流量交通管制经验有限，FCC也选择避免规制ISP、骨干网络提供商以及其他网络服务之间的后端连接协议，但并未排除在未来对这些服务加以管制的可能性。
4月13日，FCC将联邦公报上公开网络中立法案, 意味着各界可以在法案发布10天内对法案提出质询或以诉讼方式挑战其有效性，以美国电话电报公司(AT&T)和若干行业协会为代表的电信业立刻提起诉讼。提起诉讼的行业协会包括代表康卡斯特和时代华纳等宽带公司的全美宽带电信联合协会（NCTA），代表美国中小宽带运营商的美国宽带协会（ACA），以及代表美国电话电报公司，Verizon， Sprint和T-Mobile等无线运营商利益的无线联合协会CTIA等。
2014年底至今，美国网络中立立法峰回路转，网络运营商与FCC之间的关系一度剑拔弩张，如今大量诉讼的出现也并非意料之外。网络运营商矛头直指FCC将宽带服务商重新分类为基础电信运营商进行监管的做法，认为网络中立本身并无问题，但FCC将具有公共事业色彩的过时条例适用于最具创新特点的网络服务实属不当。对网络运营商来说，FCC的举动超出必要的范围，甚至不过是为了加强自己在网络监管问题上的中心地位。NCTA表示，希望国会通过更高效力立法的形式，重新确认美国的网络中立政策，而不是受公共事业类监管的负面影响。对于无线网络运营服务而言，监管加重更有可能影响移动市场的繁荣程度，甚至进一步伤害到消费者的福利和无线网络的未来发展。
聚焦司法程序：两大阵营各执一词，消费者利益与行业利益孰是孰非？
根据美国的司法程序，如果有针对同一法案的多起上诉，法院很可能通过抽签的形式来决定哪个法院具体受理。由于各个法院对于《网络开放指令》支持程度的不同，案件审判的结果也难以预测。但由于主要的行业协会均已选择在DC巡回法院提起上诉， 而FCC在5月中建议由DC巡回法院受理该案，选择在其他两个法院上诉的原告也同意将案件转移到DC巡回法院，因此在由该法院受理这一案件基本成为定局。
另外一个程序方面的问题则在于受到法律挑战的《网络开放指令》在上诉判决下达之前是否生效。通常而言，在法院下达最终判决之前，法令的生效将不受诉讼程序的影响。但本案的上诉方为了阻止法令生效，一度请求FCC在上诉结果出来前延缓该项法令的生效日期。在FCC对该请求表示拒绝之后，有七名上诉方已经向DC巡回法院申请延缓法令生效。根据美国法律要求，上诉方必须证明以下两点：一是法令有超过一半可能经上诉后被判决无效；二是在诉讼过程中若不暂缓法令的生效将会造成“无法修复的伤害”。对于这一问题，上诉方认为，FCC的新法令与原有法律体系大相径庭，互联网运作的机制被彻底改变，而将宽带运营商变为公共服务对固定和移动网络的中小型服务商都造成极大的负担以及合规成本。此外，AT&T等上诉方认为仅要求新法令中将宽带运营商重新划分为公共服务的相关条款暂缓是非常合理的，因为没有影响到《网络开放指令》中最为核心的明线规则，即禁止屏蔽，节流措施以及创设快车道。
对于上诉方的指称，FCC表示新规的制定完全符合FCC的法定立法权限，并且与最高法院的判例一致，因此不应当被暂缓执行；考虑到重新分类是《网络开放指令》的法律基础，重新分类条款的无效将导致明线规则也无法实施。目前冲突的节点在于电信业认为除了明线规则之外，新法允许FCC广泛地禁止宽带运营商阻止消费者和内容提供商之间直接达成服务协议（例如有可能违反网络开放原则的数据流量封顶等），但并没有对这一规定给出具体的判断标准，而只是承诺将采取具体个案具体分析的原则，这一不确定性将给电信行业带来很大的经济损失。但FCC和网络中立的支持者，包括奥巴马总统，则认为延缓网络中立规则的执行将会给消费者和内容提供商带来更加直接的损失，尤其是对于网络开放性依赖程度极高的中小型科技创业者。
FCC在5月22日向法院表示，上诉方并没有满足程序法延缓法令生效的要求，同时提出，法院应当尽快对这一案件进行判决，以确保公众利益得到保障。与FCC态度一致的包括其他支持网络中立的公民团体，认为若暂缓法令的执行，将会使得电信业有机可乘，甚至伤害其竞争者的利益。各方达成一致的观点则是，若法院认为无法在诉讼进行中暂缓法令的执行，应当加快诉讼进程。
虽然电信行业协会认为DC巡回法院已经两次判决原有的《网络开放指令》无效，因此选择这一法院作为上诉地点将更可能产生有利于电信业的判决，但事实并不完全如此。DC巡回法院之前是基于FCC立法程序上的错误宣布《网络开放指令》无效，而非反对网络中立原则的实质性内容。而FCC将宽带网络运营商重新划分为Title II项下的基础电信运营商进行监管，已经符合DC巡回法院在判决中提到的修正立法程序错误的要求。FCC本身也认为网络中立新规被法院宣布无效的可能性并不高。
大多数宽带运营商表示可以接受FCC新规，但对于FCC把重新分类作为制定新规的法律基础仍然表示反对。除了电信业针对新规提起的诉讼行动之外，国会也正考虑对于网络中立进行立法，保留网络中立原则，但去除将宽带网络运营商分类为公共事业进行规制的条款，甚至立法剥夺FCC对于网络监管的权限。此前国会曾经尝试立法废除FCC的2010年《网络开放指令》但均以失败告终。
FCC开始互联网监管时期 寻求转型中传统行业支持
在电信业通过法律行动挑战新网络中立法规的同时，FCC主席汤姆惠勒转向传统电视广播业寻求对于新法的支持。在全美电视广播业协会年会上，惠勒号召广播业者支持新的网络中立法案。随着网络电视和移动互联网的发展，互联网在未来显然将成为发布当地广播电视新闻和其他内容，服务于移动设备用户的主要渠道；能够直接将内容发送给消费者而不受其他流量限制必然成为广播电视业者顺应这一潮流的需求。从竞争方面而言，为避免同样提供网络广播电视服务的宽带运营商将其他广播电视的流量待遇降级或减速以获得服务优势，网络中立的规制更是必要。在获取广播电视业支持时，惠勒着重强调广播电视业的目标与网络中立原则应当是一致的。可以看出，互联网为广播电视业提供分发其最重要产品（即新闻内容和其他信息）的渠道，而网络中立能够保障互联网能够实现这一功能，任何广播电视业者也免受流量歧视待遇。
广播电视业协会在新规发布前并未在网络中立讨论浪潮中站队，而目前也尚未对惠勒的敦促发表官方回应。与ISP和电信业者相较而言，广播电视业尚未受到网络中立新规的直接影响。惠勒在这一较为中立的行业寻求支持，一方面可看作是为网络中立新规寻求更多的背书；另一方面，惠勒作为电信业出身的官员，也希望提醒传统行业向互联网乃至移动互联网转型的趋势。总体而言，FCC既寻求传统行业对于新法规的理解和支持，同时也期望机遇网络而发展的传统行业对于未来可能面临的法律问题有所准备。
网络中立 v.零流量服务（zero-rating）：保护消费者利益仍是重点
就在美国对于网络中立的争议进入诉讼阶段的同时，印度关于网络中立的讨论也正在升温。有趣的是，印度目前正关注的零流量上网（zero-rating）问题在美国尚未有明确的规定，而在网络中立立法中一直表现低调的Facebook却因为这一问题在印度成为议论的焦点。这源起于Facebook 2014年2月在印度推出的Internet.Org项目。这一项目在发展中国家针对特定服务提供零流量的互联网接入，同时也为Facebook自己获取更多的潜在用户。印度当地的网络中立倡导者表示Internet.Org的参与者获得不公平的竞争优势，并且向与Facebook合作的一些网络服务提出强烈质疑，这也直接造成原本参与Internet.Org的一些网络服务选择退出，包括电商公司Flipkart，旅游网站Cleartrip以及一些网络新闻服务等。
Facebook总裁扎克伯格随后发表声明捍卫零流量服务的合法性，称Internet.Org的做法并没有违背网络中立原则，因为项目并没有对其他网络服务采取任何屏蔽或节流措施，也没有另行创设网络快车道。Internet.Org仅仅是为无法支付网络接入费用的人群提供了网络接入渠道而已，这与Facebook在全球推广网络接入的宗旨相符。除了Facebook之外，印度当地的电信运营商Bharti Airtel也针对一些App提供零流量上网服务。印度的监管机构虽然肯定零流量服务的正面效应，但也明确指出零流量服务的参与者确实获得了相当重大的竞争优势。
T-Mobile 在去年发布了Music Freedom项目，消费者在使用这一项目内的线上音乐服务时将不受流量上限的限制，目前这一项目内包括Google Play Music, Xbox Music, SoundCloud等流媒体音乐服务。虽然T-Mobile对于选择哪项服务加入项目有很大的自由裁量权，有可能对特定服务造成歧视，但这类项目无疑给消费者带来许多便利。FCC也没有在网络中立新规中明确地对零流量服务加以规定，意味着监管机构对于有关零流量服务的争议将采取具体个案具体分析的态度，主要也是因为这类型的服务并不会对消费者造成明显的损害。但根据新的网络中立规定，有两点是非常明确的：基于不得屏蔽和阻碍任何网络服务的固定，T-Mobile将不能借由此类项目阻止消费者获得特定的音乐服务，即实际上限制了T-Mobile拒绝特定服务加入项目的权力，同时也不可以以加入项目为由向流媒体音乐服务收取任何优先待遇的费用。
