未保条例制定历经多年终落地，铸就更完善的未保制度。早在2014年，国务院立法计划就纳入了《未成年人网络保护条例》[1]（以下简称条例），其后，2016年9月国家网信办首次就草案公开征求意见，2017年1月原国务院法制办公开征求意见，2022年3月国家网信办再次公开征求意见，直至今年9月国常会审议通过、昨日公布。最终通过的条例共七章六十个条文，在未保法基础上，进一步完善未成年人网络保护制度。
整体而言，条例充分重视保障未成年人的网络权益、加强网络素养培育、完善网络信息内容规范、注重未成年人个人信息保护、系统推进网络沉迷防治，要求多方参与、多措并举，共同保护未成年人。展望未来，结合数字化转型趋势和全球竞争背景，需考虑从未成年人网络保护拓展为数字发展，迎接数字时代的要求。
条例第1条明确，其立法目的在于“营造有利于未成年人身心健康的网络环境，保障未成年人合法权益”，第2条规定了“坚持中国共产党的领导，坚持以社会主义核心价值观为引领，坚持最有利于未成年人的原则，适应未成年人身心健康发展和网络空间的规律和特点，实行社会共治”的原则。结合整体条文来看，条例以全链条、多方参与的方式，保障未成年人网络空间合法权益。
（一）全链条地保障未成年人的网络空间合法权益
未成年人网络保护涉及线上线下多个情形，正如第1条所言，其首要目的在于保障合法权益，而非限制网络使用时间、消费和内容接触。未保法第1条、《家庭教育促进法》第5条也都规定，未成年人保护和家庭教育，都应保障未成年人合法权益。结合条例条文，未成年人网络空间合法权益保障涉及三个层次：
一是确保未成年人能用得上网络。第14、15条规定，政府应当规划布局，“促进公益性上网服务均衡协调发展，加强提供公益性上网服务的公共文化设施建设，改善未成年人上网条件”；同时，学校、社区、图书馆、文化馆、青少年宫等场所，应提供上网服务设施，并安排专业人员和招募志愿者及安装保护软件等，为未成年人提供安全、健康的上网环境。
二是保证未成年人健康合理安全使用网络。第5、16、17条规定，家庭、学校和其他教育机构等，应当教育引导未成年人科学、文明、安全、合理地使用网络、培养网络安全和网络法治意识，并预防和干预沉迷网络。其中，学校的教育教学活动应纳入相关内容，监护人则应以身作则地引导、监督未成年人的网络使用。
三是保障使用过程中的人身和财产安全。条例第22-27、29条关于网络信息内容规范的规定，包括第五章关于网络沉迷防治的规定，最终目的都在于防止未成年人身心健康受到危害或影响，确保未成年人的人身和财产安全。
整个未保链条涉及多个环节，理应兼顾上述三个层次、不可偏废，然后再讨论防沉迷，才能疏堵结合，避免只堵不疏、顾此失彼，从而真正保障未成年人网络空间权益、有利于未成年人。后续，权益保障的各环节，还有待配套制度的进一步推动落地。
（二）网信部门统筹协调、各部门及地方履行职责，政府主导未成年人网络保护工作
条例第3条规定，国家网信部门统筹协调未保工作，国家新闻出版和国务院教育等多个有关部门，各自依据职责做好相关工作，县级以上地方部门也依据各自职责做好相关工作。具体而言：
一是网络素养培育方面，教育行政部门牵头网络素养教育、测评指标和具体培育内容的拟定等工作（第13条）；县级以上政府规划布局提供公益性上网服务设施建设，为中小学校配备师资资源，提供网络素养教育课程（第14条）；同时，网信部门应会同有关部门，明确上网保护软件、智能终端产品的技术标准或要求，并组织效果评估（第19条第二款）。
二是网络信息内容规范方面，国家网信部门会同国家新闻出版等部门，确定“可能影响未成年人身心健康的信息”（以下简称不良信息）的具体种类、范围、判断标准和提示办法（第23条第二款）；国家网信、新闻出版等部门，发现危害信息、涉及未成年人的淫秽色情或个人隐私的信息、专门以未成年人为服务对象的网络产品或产品的醒目位置中出现不良信息、以自动化决策向未成年人进行商业营销、向未成年人发送推送或诱骗接触危害信息或不良信息，以及网络欺凌、利用网络组织或教唆未成年人实施不良行为等，应要求网络服务提供者采取停止传输等处置措施，并对境外的上述信息采取必要措施阻断传播（第30条）。
三是网络沉迷防治方面，卫生健康等部门依职责对从事未成年人沉迷网络预防和干预活动的机构实施监督管理（第39条第二款）；国家新闻出版等部门应定期开展预防沉迷网络的宣传教育，监督检查相关主体履行预防沉迷义务，指导家庭、学校、社会组织互相配合，科学、合理地预防和干预沉迷网络，还规定国家新闻出版部门牵头组织开展网络游戏沉迷防治工作，同时，卫生健康、教育等部门依托医疗卫生机构、高等学校等，开展沉迷网络所致精神障碍和心理行为问题的基础研究，和筛查评估、诊断、预防、干预等应用研究（第48条）。
值得注意的是，对于沉迷网络的预防和干预，2005年以来非法的预防和干预活动极大侵害了未成年人身心健康甚至生命安全，原卫生部于2009年发通知认为，“电击治疗网瘾”技术安全性尚不明确，要求停止临床应用。正如2018年6月WHO将“网络游戏成瘾”列入《国际疾病分类》第11次修订版（ICD-11）的成瘾性疾病、呼吁各国关注此障碍风险并制定预防方案，以及国家卫健委于同年9月发布《中国青少年健康教育核心信息及释义（2018版）》，明确界定网络成瘾的定义及其诊断标准：真正意义上的沉迷网络的预防和干预，需专业资质按专业流程进行诊断。如专家所言，“一般情况下，相关行为需至少持续12个月才能确诊”，更重要的是，“青少年过度使用网络往往伴随着其他问题，涉及家庭、学校和孩子自身，问题的改善和解决需要多方共同努力”，[2]这既需政府监管预防和干预活动，也需布局基础和应用研究，才能避免泛化沉迷问题，更理性、有效地解决问题。
（三）多方主体共同参与，家庭和学校的作用不可取代
除政府部门的统筹协调和职责履行外，其他多方主体也是不可或缺的重要组成。如第4条规定，共青团、妇联、工会、残联、关心下一代工作委员会、青联、学联、少先队及其他人民团体、社会组织、基层群众性自治组织等多个机构，应协助做好相关工作，共同维护未成年人网络空间权益。其中，未成年人网络保护需监护人全链条参与。
习近平总书记在2018年全国教育大会上指出：“家庭是人生的第一所学校，家长是孩子的第一任老师，要给孩子讲好‘人生第一课’，帮助扣好人生第一粒扣子。”对未保而言，需监护人从网络使用全流程角度，承担应有义务。《未保法》第17条规定，监护人不得放任未成年人沉迷网络，接触危害或可能影响身心健康的网络信息；第71条规定，监护人应在终端上安装网络保护软件、选择适合的服务模式和管理功能等，避免接触上述信息，并合理安排使用网络的时间，有效预防沉迷网络。《家庭教育促进法》第二十二条也规定，监护人应合理安排未成年人学习、娱乐等时间，预防沉迷网络。条例则以第17条、第19条第四款、第33-34条、第41条、第43条等，对监护职责作了具体规定：既要事后解决网络沉迷、网络欺凌等问题，也要事先选用终端、安装保护软件，事中则要监督网络使用，并使用软件功能管理使用时间、权限和消费，还要提高自身网络素养、规范自身网络使用，以身作则地履行监护职责。
此外，条例还规定了网络产品和服务提供者、个人信息处理者、智能终端产品制造者和销售者（第6、7条）、相关行业组织（第9条）、新闻媒体（第10条）等的一系列义务，且任何组织和个人发现违法行为的，可向网信等部门投诉举报（第8条），将各相关方尽可能纳入其中，共同保护未成年人。
加强网络素养培育
提高未成年人使用网络的能力
条例在总则之后第二章即规定“网络素养培育”，充分体现了网络素养培育的重要性，具体涉及参与主体、主要内容和具体措施。
（一）多方主体参与，学校和监护人的作用最为关键
（二）网络素养培育的主要内容与措施
第三章就网络信息内容规范作专章规定。对未保而言，内容安全的重要性不言而喻，未保法第50、51条对此作了原则性规定，分别涉及“禁止危害信息”和“显著提示不良信息”，第17条规定监护人不得放任接触这两类信息。
在此基础上，条例主要涉及：
（一）禁止类信息内容规范制度
条例第22、25条规定了三种禁止类信息或对应行为：不得制作、复制、发布、传播含有危害类信息；不得制作、复制、发布、传播或者持有有关未成年人的淫秽色情网络信息；不得向未成年人发送、推送或者诱骗、强迫未成年人接触含有危害或者不良内容的网络信息。
第24、26、27条规定了三种禁止类行为：不得通过自动化决策方式向未成年人进行商业营销；不得通过网络以文字、图片、音视频等形式，对未成年人实施侮辱、诽谤、威胁或者恶意损害形象等网络欺凌行为；不得通过网络以文字、图片、音视频等形式，组织、教唆、胁迫、引诱、欺骗、帮助未成年人实施违法犯罪行为。
条例还就此规定了平台责任：第29条第一款就上述禁止性信息及行为，规定平台应加强对用户发布信息的管理，发现上述信息或行为的，应当立即采取停止传输和向网信等部门报告等处置措施；第30条规定，有关部门发现这类信息的，应要求网络平台采取停止传输等处置措施。
（二）可能影响身心健康的信息的“显著提示”制度
条例对不良信息的“显著提示”制度作出更具体规定：
一是对这类信息的类型作具体规定。第23条规定了可能引发或者诱导未成年人模仿不安全行为、实施违反社会公德行为、产生极端情绪、养成不良嗜好等四种信息，并要求首先由制作、复制、发布、传播的组织和个人，承担展示前的显著提示义务。
二是进一步明确政府部门职责。未保法第67条规定，应确定可能影响身心健康的种类、范围和判断标准。条例第23条第二款进一步规定，由国家网信部门会同国家新闻出版等部门，确定此类信息的具体种类、范围、判断标准和提示办法；有关部门还应根据第30条，承担发现并通知平台处理的职责。
三是在未保法规定的平台责任基础上，新增几项规定。对于这类信息的一般性的平台责任，条例第29条第二款沿用未保法第80条的规定，要求网络平台发现用户发布这类信息而未显著提示的，应作出提示或通知用户提示；未提示的，不得传输。同时，条例还规定：不得在专门以未成年人为服务对象的网络产品和服务中制作、复制、发布、传播这类信息，不得在首页首屏、弹窗、热搜等处于产品或服务醒目位置、易引起用户关注的重点环节，呈现这类信息（第24条）；平台也应对这类信息及对应行为承担发现未提示-作出提示或通知用户提示-未提示的不同传输的义务（第29条第二款）；有关部门发现这类信息未予以显著提示的，应要求平台采取处置措施（第30条）。
总之，如何在保障未成年人上网权益的同时，也防止网络信息危害或影响身心健康，是网络保护的重要议题。当然，相关规定的落地可能还有对应具体问题需解决。如此类信息的种类、范围、判断标准和提示办法的具体确定；用户（发布者）未提示而平台通知用户提示的期间，应如何处理这类信息——可否采取内容处理、限制传播和代为提示等必要措施，可能要结合实践，进一步探索完善。由此，避免未区分受众而一概“不得传输”、将其作为禁止类信息同等处理。
未成年人个人信息保护
第四章对未成年人个人信息保护（以下简称个保）作了系统规定。根据《个人信息保护法》的规定，《条例》对个保的原则与具体要求作出具体规定。包括不得强制收集不必要的未成年人个人信息（第32条）、采取措施支持未成年人行使其个人信息权利（第34条）。
2019年《儿童个人信息网络保护规定》实施以来，市场主体与监管机构在该领域展开了有益的实践探索，取得了一些基本共识和经验积累，最终为条例所吸收。如未成年人作为特殊群体，其个人信息要受到严格保护，其合理性和必要性毋庸置疑。但在线上环境中，由于物理性的隔绝，依赖于“监护人知情同意”的保护机制会遭遇巨大挑战，包括如何识别未成年人、真实的监护关系和监护人的有效同意。若实现上述目标，则需要收集相关的数据资源予以协同配合。因此，如不加区分地要求所有网络服务实施监护人同意机制，将难免产生数据过量收集的问题。况且，许多线上服务本身并无对此类数据的收集处理的需求，如网络搜索服务，运营者没有必要去收集、鉴别用户的年龄，也不需要考虑收集监护人个人信息并获取监护人同意，若依赖于“监护人知情同意”，则会让问题变得复杂化。
对待此种情况，各国针对未成年人个保，平衡了信息保护与信息过度收集二者的关系，将未成年人个保适用在一定范围内。典型如美国FTC针对《儿童在线个人信息保护法律》颁布了专门的实施指引，规定不要求面向一般受众的网站或服务提供者对其用户的年龄进行调查。欧盟GDPR第8条（儿童个人信息保护条款）也规定，数据控制者应采取合理努力，结合技术可行性，确保此类情形中对儿童具有监护主体已经授权或同意。其中，“合理努力”与“技术可行”的表述，实际为实践合规落地留有了弹性空间。我国的《儿童个人信息网络保护规定》也规定了适用例外，第二十八条规定，通过计算机信息系统自动留存处理信息且无法识别所留存处理的信息属于儿童个人信息的，“依照其他有关规定执行”，以此预留空间。
此外，近年来《个人信息保护法》的相关合规落地工作，也为《条例》中的个保制度打好了工作基础。包括个人信息影响评估、个保审计等。特别是审计工作，目前有关主管部门正在起草相关规章和技术标准，为该领域的工作开展提供更为具体明确的指引。
网络沉迷防治
第五章系统规定了网络沉迷防治，开篇规定政府在网络沉迷防治特别是对非法的干预活动的监管等关键作用，并在未保法基础上，进一步规定网络游戏、网络直播、网络音视频、网络社交等四大服务（以下简称四大服务）的网络沉迷防治义务。
（一）一般性规定
一是严禁“网瘾矫治机构”等以侵害未成年人身心健康的方式，干预未成年人网络沉迷。去年3月征求意见的说明专门提及，“网瘾矫治机构”侵害了未成年人身心健康，条例以第39、49条回应，要求应依法预防和干预沉迷网络，卫生健康等部门依职责对这些机构进行监管，并严禁以虐待、胁迫等侵害身心健康的方式干预未成年人沉迷网络、侵犯未成年人合法权益。第48条则规定，国家新闻出版等部门应指导家庭、学校和社会组织，以科学、合理的方式预防和干预沉迷网络；卫生健康等部门应依托医疗卫生机构、高等学校等，开展沉迷网络问题的基础和应用研究。
二是重视学校和监护人在预防和干预网络沉迷上的作用。第40条规定，学校应加强教师指导培训，提高早期识别和干预能力，对有沉迷倾向的学生，应及时告知监护人，共同进行教育和引导，帮助恢复正常。第41条对监护人作出规定，要求应指导未成年人安全合理使用网络，关注上网情况和生理心理状况和行为习惯，防范接触危害或不良信息，合理安排网络使用时间，预防和干预沉迷网络。
三是网络服务提供者的一般性义务。未保法第74条第一款规定，网络服务提供者不得向未成年人提供诱导其沉迷的产品和服务。在此基础上，条例第42条规定，要求网络服务提供者应建立健全防沉迷制度，及时修改可能造成沉迷的内容、功能或者规则，并定期公布防沉迷工作情况。
（二）网络服务提供者的特殊性义务
未保法第74条第二款至第76条规定了特殊类型的网络服务提供者的义务。整体而言，游戏主管部门指导行业先行先试，已在时长、时段、消费和适龄提示等领域作了丰富且成熟的探索，可为其他领域的未保提供借鉴。
在此基础上，条例第43-45规定了四大服务的特殊义务：
一是四大服务应针对未成年人使用其服务，设置未成年人模式，在使用时段、时长、功能和内容等方面，按国家有关规定提供服务，并为监护人履行监护职责提供时间管理、权限管理、消费管理等功能。
二是四大服务应采取措施，合理限制未成年人的单次和单日累计消费数额，不得提供与其民事行为能力不符的付费服务。
三是四大服务应采取措施，防范和抵制流量至上等不良价值倾向，不得设置应援集资、投票打榜、刷量控评等主题的社区、群组、话题，不得诱导未成年人参与这些网络活动，还要预防和制止平台内用户诱导未成年人实施上述行为。结合行业实践来看，网络直播、网络音视频和陌生人社交类产品与上述行为的关联度会更强。
第46-47专门规定了网络游戏的特殊义务：
一是网游服务提供者应通过统一的游戏电子身份认证系统等，验证未成年人用户真实身份信息。同时，应建立、完善预防沉迷网络的游戏规则，避免接触不良游戏内容或功能。
二是网游服务提供者应落实适龄提示要求，根据不同年龄的身心发展特点和认知能力，对游戏进行分类，明确适合年龄段，并在下载、注册、登录界面等位置显著提示。
三是网络产品和服务提供者，不得为未成年人提供游戏账号租售服务，该规定显然涉及线上线下多类账号租售服务主体，而非仅与网游服务提供者有关。
此外，条例规定了特殊网络服务的以下未保义务（不限于防沉迷）：
一是参考《个人信息保护法》第58条规定的“重要互联网平台”，第20条规定了未保领域的“重要网络平台”，并规定了设计、研发、运营等阶段应定期开展未保影响评估、提供未成年人模式或专区、成立未保监督独立机构、发布未保社会责任报告等多项义务。
二是第四章在规定个保时，第31条规定信息发布、即时通讯等服务，应要求未成年人或监护人提供未成年人真实身份信息，不提供的不得提供服务；直播服务应建立直播发布者真实身份信息动态核验机制，不得向不符合法律规定情形的未成年人提供直播发布服务。第38条规定，网络服务提供者发现未成年人私密信息的，应当及时提示，并采取停止传输等必要措施；由此发现未成年人可能遭受侵害的，应立即采取措施保存记录，并向公安机关报告。
展望
2021年10月18日，习近平总书记在主持中共中央政治局第三十四次集体学习时强调，要提高全民全社会数字素养和技能，夯实我国数字经济发展社会基础。国家“十四五”规划明确提出，要“迎接数字时代”。条例在未保法基础上，继续强化多方主体共同参与未保的思路，引导全社会以更完善的理念对待未成年人与数字技术的关系。展望未来，随着未保的持续推进，还有如下需共同关注的话题：
（一）有待进一步研究的前沿法律问题
一是条例实施还需处理与《民法典》的关系，结合民事行为能力与效力制度，探索完善“消费管理”和“限制消费数额”的配套制度。条例第43-44条规定的未成年人的网络消费涉及民事法律行为（合同）效力问题。根据《民法典》第十八条第二款、第十九、二十条和第一百四十四、一百四十五条，区分年龄段，未成年人的网络消费行为（合同）可分为三种：八岁以下实施的无效，8-18岁实施的纯获利益的或与其年龄、智力相适应属有效（16-18岁以自己劳动收入为主的所有行为都有效），8-18岁实施的与其年龄、智力不相符的需由监护人同意或追认。
结合我国东西部发展格局、不同城市经济差异和不同家庭的收入区别，以及不同未成年人的实际消费差距差距来看，[3]从未保法到条例，“消费管理”和“限制消费数额”的配套落地，还需结合上述未成年人民事行为能力制度的后两种情形作规定，预留足够空间。甚至还可考虑，进一步明确限制民事行为能力人可独立实施的消费，与需监护人同意或追认的消费的界限。
二是结合实践，合理区分UGC内容规范与未成年人模式的功能细化，并探索完善配套制度。实践中，条例第三章“网络信息内容规范”中的用户生成内容（UGC）的监管，和第五章“网络沉迷防治”中的未成年人模式，已经愈发受到关注。值得注意的是，UGC监管与两类信息的识别处理、多方行为人及平台责任有关，典型如行为人利用各种“火星文”绕开管控措施，涉及复杂的内容对抗。对此，既要考虑重视对内容制作、复制、发布和传播者的直接惩罚，还可结合实践，不断摸索完善相关内容的认定标准与识别依据的细化，由主管部门主导、行为人和平台多方共同解决。未成年人模式则与四大服务和重要网络平台（4+1）有关，以时间、权限和消费管理的功能为主，可考虑结合“4+1”领域的特殊性，重点从产品功能完善的角度，探索落地方案。如此，区别对待内容规范与沉迷防治的重点，有针对性地出台配套措施。
（二）全球科技竞争与青少年创新发展
未成年人是祖国的未来、民族的希望。他们不仅是网络发展的使用者、享受者和被保护者，更将是数字时代的创新者、实践者和探索者；未保语境下是被保护对象，科技竞争视角下则应是创新发展主体，需要重视发挥其作为“数字原住民”的主体性和能动性，促进更好地参与和践行科技创新。结合当前国际竞争和科技竞争格局来看，数字技术及其行业的创新发展已成为重要竞争领域。
所以，除管理未成年人网络使用外，还应考虑鼓励未成年人更好地接触、使用各种数字产品，获得相应数字技能，并帮助学习掌握AIGC等前沿知识、能力和创新意识。以未保法修订和条例出台为代表，未成年人网络保护制度建设已告一段落，后续还可考虑切换视角，关注数字化转型趋势及全球科技竞争所提出的前述新要求，以引导全民以更科学全面的理念和积极姿态，拥抱前沿数字技术的发展与应用。
总之，未保立法已告一段落，可考虑基于数字化转型背景，从网络保护拓展到数字发展，并结合全球竞争，发挥下一代人才的数字技术创新积极性，从而落实国家“十四五”规划所要求的“以数字化转型整体驱动生产方式、 生活方式和治理方式变革”，回应数字时代的创新需求。
本文作者：彭宏洁 腾讯研究院高级研究员
