平台责任制度与互联网合作治理
大家下午好，
我是腾讯互联网与社会研究院的杨乐，今天想跟大家分享的题目是“互联网合作治理模式研究”。我的演讲分为三个部分。第一，城市管理中的合作治理；第二，平台责任制度分析；第三，互联网合作治理。
首先我们来看第一部分，城市管理中的合作治理。首先，合作治理，是指在政府主导下，通过政策创新制度安排，动员市场主体、非盈利组织、市民社会，共同参与公共事务治理。合作治理思路，倡导政府不应垄断公共事务管理权，公共事务的治理主体还应当包括其他参与者，多元主体之间进行对话、协商和合作，以最大限度地合理利用社会资源。合作治理的合理性在于，一方面我们无法返回计划经济时代，再由政府通管一切；另一方面，我们的公民社会组织并不发达、社会自我管理、自我监督能力不强，完全的社会自治也不现实。可行做法——就是在尊重现实国情的基础之上，强化政府依法行使社会管理职能，同时充分调动社会力量加强社会管理。
近年来，我国将互联网治理纳入社会治理的重要组成部分，那我们先来看现实社会管理的一个案例。城市是人类创造的最为复杂的社会系统，在我国基层社区管理和社区建设中，区政府、街道、居委会，建立起自上而下的行政控制。最基层的居委会层次承担过多的行政负担，从反恐到计划生育，从统战到公共安全，一切事务进社区，居委会工作不堪重负。首先，居委会人员力量、机构设置和工作机制，都无法适应来之上面千条万线的各种工作 。其次，每一个居委会治理范围受限，无法履行城市复杂社会管理的重任。最后也是最重要一点，由于居委会在法律上属于群众自治性组织 。由一个自治性组织承担如此多的行政管理职能，与其法律地位不相符。这种制度设计的结果就是居委会工作人员工作虽然非常辛苦，但却得不到群众的认同。
怎么解决呢？北京市东城区几年前最早摸索出一套“万米网格管理经验”——将城市划分为若干个网格，城管监督员在自己的网格内发现问题，反映给指挥中心，指挥中心确立责任单位进行现场判断、执法、处理，处理完毕后，监督员复查，并将检查结果再传回指挥中心，最终结案。这种网格管理的划定范围比社区更小更精确，责任更明确，城管监督员和责任单位形成了城市管理中的合作治理，合理分工，在每一件具体案例中实现了“发现报告-立案-处理-复查-结案的完整工作闭环”——城管监督员，负责本网格内违法与不良社会情况的发现、报告、协查，相关责任单位负责具体的执法、处理。由于监管分离、信息共享、高效快速等优势，这种网格化管理思路得到全国大范围推广，也标志着我国数字化城市管理模式正式登上舞台。
当我们将这套思路平移到网络社会中发现，一个个的网格就可以视为一个个的互联网站，互联网公司作为网格的平台方，承担着对本网格的第三方义务。行政法上的第三方义务是指，指政府指定的私人主体，既不是所监督行为的主要实施者，也不是违法行为的受益者，但其承担着必须将私人信息提供给行政机关，或者由其本身采取阻止性措施防止有害行为发生的义务。例如上面提到的东城区城管监督员。互联网上的第三方义务，在实践中被称为平台责任。这也就是我们要探讨的第二个话题，平台责任制度。
我国的平台责任制度在立法中最早见于2000年的291号令《电信条例》及292号令《互联网信息服务管理办法》。其中，291号令第62条提出“在公共信息服务中，电信业务经营者发现电信网络中传输的信息明显属于本条例第五十七条（‘九不准’）所列内容的，应当立即停止传输，保存有关记录，并向国家有关机关报告”。292号令第15条中提出，“互联网信息服务提供者发现其网站传输的信息明显属于‘九不准’所列内容之一的，应当立即停止传输，保存有关记录，并向国家有关机关报告”。据此，这一时期的平台责任可以总结为——发现后要立即停止传输、保存记录、报告。（这里并没有主动发现的义务，也就是说，没有发现的，也不承担责任；如果是监管机关发现了，平台企业做好配合协查工作即可。）但在实践中，这种规定往往被突破和扩大。例如，新浪微博作为UGC的内容平台，负责主动巡查微博内容，需要通过设置大量关键词和人工审核的方式7*24小时不间断审核，而违法内容一旦漏查被监管机关发现，将被予以处罚。
自2007年《关于加强网络文化建设和管理的意见》（中办发[2007]16号文件）中提出“谁经营谁负责、谁办网谁负责”后，加重网络平台责任就成为我国立法的明显趋势，这句话也成为平台责任泛化的主要政策依据。例如国家食品药品监督管理总局提出的“以网管网”思路，都是这一政策的具体体现。
在目前的《食品安全法》、《广告法》、《互联网食品药品监督管理办法》、《网络促销价格行为管理规定》等四部法律法规的征求意见稿中，均有体现。例如《广告法》（征求意见稿）第44条规定，“公共场所的管理者或者电信业务经营者、互联网信息服务提供者对其明知或者应知的利用其场所或者信息传输平台发布违法广告的，应当予以制止。”这里增设了平台责任——要对什么是违法广告进行认定、主动制止。发改委的《网络促销价格行为管理规定（征求意见稿）》第21条规定，“网络零售平台运营商应配合政府价格主管部门对网络零售价格行为进行监督，对网络零售商进行价格合规教育，发现本平台内存在价格违法行为的，应当及时向政府价格主管部门报告”。同样也是要求平台企业认定什么是价格违法行为，并主动报告。
在《食品安全法》第73条第2款，平台责任被进一步加强，第73条第2款规定，“网络食品交易第三方平台提供者发现入网食品经营者有违反本法规定的行为的，应当及时制止并立即报告网络食品交易第三方平台提供者所在地县级人民政府食品药品监督管理部门；发现严重违法行为的，应当立即停止提供网络交易平台服务。” 这里的平台责任，除了发现违法行为应当及时制止并报告外，发现严重违法行为的，应当立即停止提供网络交易平台服务。
而到了《互联网食品药品监督管理办法》，平台责任进一步扩大和细化。其中第26条规定，“第三方交易平台经营者应当建立巡查制度，设置专门的管理机构或者指定专职管理人员，对发布的信息以及经营的食品药品进行检查，对发布虚假信息、夸大宣传、超范围经营等违法行为以及发现食品药品质量问题或者其他安全隐患，应当及时采取措施制止，并向食品药品监督管理部门报告，必要时可以停止提供第三方交易平台服务。” 第34条，申请建立第三方交易平台，应当具备下列条件：“….（五）必须配合两名以上职业药师……（六）建立…药品储存和运输管理等制度”。看到这，阿里的小伙伴可能要叫委屈了。如果说金象大药房、同仁堂作为药品的经营者，配备两名职业药师是理所当然的，那么他们到淘宝、到天猫上开网店了，淘宝和天猫作为一个促成合同交易、生成订单、完成支付的第三方交易平台，还有必要再配备2名药师么？第二，我国的药品的存储运输有着严格的条件和要求，互联网企业根本没法实现，也根本与药品不直接接触，为什么还要建立药品的存储运输管理制度呢？这种制度设计恐怕就有失妥当了。这仍然是互联网单向统治监管思维的延续，相当于将政府管不了、管不好、难管理的难题，踢皮球一般踢给平台企业，以谁办网谁负责、谁经营谁负责，一推了之。
客观来讲，平台责任制度是有其存在合理性的。第一，平台责任应当与平台企业规模和增长程度成正比，要求平台企业适当承担监管责任，符合社会正义原则；第二，平台企业从事互联网信息服务，对其他个人或社会造成了影响，因而承担相应的责任或得到回报，符合经济外部性原则。应该说，合理设计的平台责任制度，以互联网企业与用户之间的民事契约化行为淡化了行政监管色彩，有利于减少社会矛盾；此外，借助平台企业的专业技术、成本优势，有利于节省国家财政支出，减少行政执法难度。
但是，一个不合理的平台责任制度，也会产生一系列负面的后果。
1、平台作为民事主体，没有法定赋予的监管职能，直接判定其他民商事主体的行为违法并予以制止，实在于法无据；
2、根据《行政处罚法》第15条、第18条规定，只有行政机关才能在法定职权内实施行政处罚，不得委托其他组织或个人实施行政处罚。《行政强制法》第2条规定，行政机关为制止违法行为可以采取行政强制措施，且行政强制措施权不得委托。我们对现行法律进行了统计，涉及“制止”的法律共103部，189处，其中行政机关作为“制止”实施者的135处，私人主体的为54处。所以说“制止”带有鲜明的行政职权色彩。
3、互联网企业缺乏专业人员、专业知识及专业技术手段等。例如，如何认定违法广告，仅以北京市为例，根据北京市政府法制办公布的《市属部门行政执法主体依据和职权》，北京市工商行政管理局行政处罚共761项，其中“广告类处罚事项”126项，此外涉及广告问题的其他行政处罚另有数十项。除北京市外，几乎各个省市、有立法权的地方都有自己关于广告的地方性法规和规章。因此说，如何认定违法广告，需要相当复杂的知识背景和专业水平，网站工作人员确实难以胜任。
4、如何确保各个平台企业都有能力承担认定违法行为的责任？如何保障各个平台企业对违法行为认定的标准统一？如果标准不统一，如何得到社会民众的普遍认同？
5、如果认定错误，进而引发违约、侵权等民事纠纷和相应诉讼，法律后果由谁承担？政府还是平台企业？如果法律后果都由平台企业承担的话，民事审判的压力将明显增大。
6、对被认定错误的被侵权人，能有哪些救济措施？其合法权利能否得到有效保障？
7、一味加重第三方平台责任，将加大企业运营成本，尤其对刚刚创业起步的中小型平台企业，不利于互联网产业的创新和发展。
8、加重平台责任与当前国际立法趋势并不一致。第三方交易平台责任问题是当前各国互联网发展中都面临的问题，目前美欧日韩等相关立法均未要求平台承担极为严格的责任，而是要求平台履行合理注意义务，根据过错承担相应责任，而非赋予平台直接监管的义务。这样做的立法符合互联网发展特性，也能很好的保护消费者权益。
第三个话题，我们来看互联网合作治理模式。经过以上分析，我们认为，对平台责任不能一味否定或肯定。当社会处于低复杂程度时，仅依靠政府权威管理就可以有效运转整个社会，其他社会组织、社会力量相对弱小，无法参与到社会治理过程中。进入20世纪后期，世界变的不一样了，社会分工精细化，社会利益多元化，公民权利意识强化，各种社会主体都在成长，政府无力再统管一切，同样，互联网治理的复杂程度也决定了，单纯依靠政府、单纯依靠平台的单向治理思维都无法满足，只能走多中心合作治理之路。多中心合作治理，是要建立政府、市场、公民社会相互依赖与多元合作的公共事务治理模式。各个社会主体各司其职，设立科学合理、标准明确的平台责任。建立合作治理模式、设计构建一个良善的制度框架，应当遵循一定的基本原则——必须要有利于公民基本权利得到保障、有利于维护社会公共利益、有利于促进产业健康发展。
在这一合作治理模式中，政府需要做什么呢？第一，要对违法信息和违法行为制定明确标准；第二，在具体的个案中对是否属于违法进行判定；第三，对违法信息和违法行为进行依法处理；第四，在以上过程中，坚持对公民合法权利的保障。
在这一模式里，平台企业能做什么？第一，可以开放社会监督渠道，依靠网民、行业组织等各类社会主体广泛参与对违法行为、违法信息的监督举报，与与平台一起承担对违法行为、违法信息的发现义务；第二，承担更多的合理注意义务；第三，对行政机关的报告义务；第四、配合调查、证据保全义务；第五，对已经认定的违法行为或违法信息，配合处理的义务；第六，引入公众力量参与纠纷裁决，使结果处理更有公信力。目前国内比较典型的有新浪微博的“社区委员会”制度（2012年5月）和淘宝的“大众评审”制度，国外典型的有youtube的“超级标记者”项目。新浪微博2012年建立的“社区委员会制度”，由微博用户担任纠纷裁判者，对不实信息、泄露隐私、人身攻击、内容抄袭、冒充他人、骚扰他人等信息接受举报，进行公开裁判。仅2014年7月，就接到和处理举报41658个。淘宝2013年建立“大众评审制度”，通过公开招募，由淘宝用户担任大众评审员，重点对卖家违规行为、交易纠纷等进行评审。截止到2014年9月4日，累计参与判定人数642609人次，成功处理任务数739912个。Youtube2012年起建立“超级标记者”项目，开放对极端视频的举报渠道。根据《金融时报》2014年3月报道，谷歌已允许超过200个个人和组织，同时“标记”最多20条可能违反了YouTube网站规定的视频。在200个项目参与人中，大部分为个人，不到10家参与者是政府机构或非政府组织，例如反仇恨和儿童安全组织；其中还包括英国一家警察部门。此类项目的共同之处在于引入社会公众力量处理违法违规内容，淡化平台责任，增强公信力和说服力。
通过以上分析，我们可以得出以下几点结论：第一，互联网行业已经成为国家的基础性、先导性、战略性产业，全球十大互联网公司中我国已经占有4席，国际竞争力影响力与日俱增，互联网对传统产业转型升级影响深远。第二，在这一关键历史时期，互联网发展的复杂程度决定了我们的治理思路面临从单向统治到合作治理的重大转变。第三，构建互联网合作治理模式，设计科学、合理的平台责任制度，充分发挥平台企业、社会大众的作用，充分释放市场活力，将为中国互联网企业发展提供更大动力。
以上，就是我与大家分享的内容，谢谢大家。
