张敏翀 腾讯研究院特约研究员、 腾讯CSIG高级专家
李瑞龙 腾讯研究院高级研究员
数字化转型 （Digital Transformation） 最初是一个企业级概念，政府和社会各界对其给予了很高的期望。 据权威研究机构测算，数字化转型正在为全球的企业及其产业链条带来高达18万亿美元/年的额外商业价值，数字化的业务规模预估正占到普通企业总收入的三分之一以上，且仍处于快速增长中。
近年来，随着数字化转型概念和关注度的提升，这一概念逐渐从企业范畴延伸到方方面面，包括产业数字化转型、政府数字化转型、城市数字化转型等。 “十四五”规划中就提出，要加快建设数字经济、数字政府、数字社会，通过以数字化转型来整体驱动治理方式、生活方式、生产方式的变革； 本文从国内外典型案例出发，以比较视角探讨城市数字化转型的基本特征、应用场景与下阶段建设方向。
目前，城市数字化转型尚未形成统一的定义，事实上，在企业级概念的初级阶段，各方对于数字化转型亦有着不同视角的解读。 埃森哲认为，数字化转型领军者主要在“商业创新”“主营业务增长”和“智能化运营”三大方向投入关键力量，从而提升企业数字化程度。 IBM认为，数字化转型是通过整合数字和物理要素，系统进行整体战略规划，进而实现“客户价值”和“运营模式”两方面的整合转型。 微软认为，客户交互、赋能员工、优化业务流程、产品与服务转型为数字化转型的四大核心能力。 摩根大通则认为，数字化转型由打造领先的数字化体验、布局生态圈、创新数字产品、打造技术型组织和能力等一系列措施共同组成。
一个通过实践不断更新的概念，或者无法给出永恒的精确定义。 但不管是企业还是城市数字化转型，其核心内涵至少包括以下几个重要的方向：
数字化转型往往与实施主体的业务密切相关，旨在通过打造与升级数字化产品和服务，提升客户价值体验，重塑产品业务价值链。 城市数字化转型本质上，同样可以理解为，以“业务”价值提升为导向的城市发展新范式，即通过技术实践助力城市服务创新和发展模式转变。
数字化转型正在以融合架构全面赋能传统行业创新发展，通过统一IT 架构支撑在线化平台业务、组织与业务流程创新、智能运营与数字服务及营销等。 在城市维度，亦需要通过底层稳定的云计算弹性架构、厚中台轻应用研发体系，以及基于移动端的应用互动接口支持，构建数字孪生城市运营模式，充分发挥数字优势、探索场景应用创新。
随着信息技术在生产生活中的逐渐渗透，大量在线活动形成了海量的数据信息，经过融合处理后，形成了驱动数字化转型的重要资源与生产要素“大数据”。 在城市数字化转型中，数据可以洞察城市运行态势，赋能于城市精细化与精准化管理。 利用好城市数据新资产，并构建数据驱动的组织与流程，方可在发展中脱颖而出。
数字化转型是一项长期持久的系统工程，不能一蹴而就，在某些数据积累尚不完善的领域，需要将数字化战略下沉到业务实践中，与合作伙伴共同打造数字服务体系，实现数字化、数据化、数智化梯度发展。 城市数字化转型，不是一项封闭的内部工程，而是通过数字技术将政府、企业与个人相互连接、协同创新的动态过程。
城市数字化转型是数字化转型方法论在城市领域的综合实践与运用。 国外政府积极利用数字技术改善政府治理和公共服务，如美国联邦政府发布的《白宫城市数字化转型行动倡议》、新加坡的“智慧国2025”计划、日本的“I-Japan”战略等等。 这些规划展现出两大共同特征：
一是注重新兴信息技术在城市可持续发展中的创新应用，如移动互联网、云计算、大数据、人工智能、无人驾驶等，部分试点地区提出了AI优先、数据驱动 （Data Driven Cities） 等发展理念； 二是注重“以市民为中心”。 “以信息技术为中心”转变为“以市民为中心”战略，不仅成为城市数字化转型的基石，也拉近了国家与市民社区的关系，为国家和市民社区关系创造了新的发展模式。
由于组织形态与经费支出差异，部分国外发达国家城市数字化转型不是整齐划一地全面铺开，而是为了解决某些具体问题以某个工程或者项目的形式实施。 因此，在建设主体上，以政府和企业多元参与、多方投资为主，其场景切口也往往聚焦在较小的空间范围。
（1）以政府投入为主的项目
以较早开展数字化转型建设的美国为例，根据美国e.Republic下属的数字政府中心 （CDG） 发布的数字城市测评报告，大致可以窥见国外城市数字化转型先行者的建设特征和发展趋势。
从发展导向看 ，市民参与始终为各测评城市重点关注的关键要素。 2020年美国数字城市测评报告显示，100％的测评城市已在其市民体验渠道上收集和使用市民反馈数据，提高市民对公共服务的体验感知度。
从应用场景看 ，2019年44个测评城市的64个建设目标主要集中于在线政务服务、城市仪表板/数据分析、公共安全与应急三大领域，在数据开放、智慧交通、社会救助、协同办公、城市规划、城市管理等领域上亦有涉及。
从技术实践看 ，跨部门业务协作 （86%） 、物联网与边缘计算 （77%） 、无人系统技术如无人机 （75%） 等是城市数字化转型重点关注与应用的技术。 人工智能、区块链等也被引入数字城市建设试点。
图1 测评城市数字建设项目领域分布图
进一步分析显示，在线政务服务方面，接近2成的项目 （18%） 引入了AI、区块链等新兴技术，例如使用NLP技术响应市民需求、工单自动集成、区块链投票等。 城市仪表板/数据分析方面，市民仪表板最多 （33.3%） ，其次为绩效分析 （20.0%） ，再次为预算分析和警务分析 （13.3%） 。
图2 城市仪表板（数据分析）场景分布占比图
总体而言，以政府投入为主的美国部分城市数字化转型项目表现出两大特征：
一是紧紧围绕“市民为中心”的理念，在线政务服务、市民仪表板、数据开放、社会救助等市民服务占到项目总量的50%以上。 在部分城市，市民可以通过交互式数据分析工具以及无人机拍摄实时影像等方式，及时了解政府部门预算执行情况和重大项目建设进展。
二是重视新兴技术的引领与应用落地。 测评结果表明，约有35%的项目涉及公共数据分析与开放，数据开放内容涵盖广泛，不仅包括部门静态数据集、也包括各处摄像头及无人机拍摄的实时影像数据，在数据资源的开放共享，以及建立以数据为驱动的生态合作模式，具有更前沿的探索。
部分国外发达国家以社会服务和产业创新为重点的城市数字化转型项目大多采用政府引导、财政资助和企业投入为主的方式。
从建设范围看 ，项目多采用“试点先行、小步快跑”的策略，建设覆盖范围基于社区或市镇 （Community） ，服务民众在几十户到数百户之间。
表1 世界各城市数字化转型主要建设内容
从建设重点看 ，注重小而美的场景应用、注重基于投入产出的市场化模式探索。 一是更加关注清洁环境和可持续发展，从服务和满足家庭、社区需求出发，通过使用各种现代技术减少家庭、社会的能源消费开支，提高能源资源的利用效率，在统计的13个典型案例中建设低碳环保和分布式能源系统的占到总数的76.9%； 二是面向老龄化社会和银发服务，大力推广智慧养老 （38.5%） 和智慧医疗 （23.1%） 应用，构建区域医疗养护网络； 三是应对劳动力资源不足积极推动新型自动化科技的社区应用，包括自动驾驶、服务机器人、气动垃圾收集系统等； 四是关注市场化推广，紧密围绕家庭和人的需求，综合考虑降低成本、实现多样性选择等，适度考虑引入先进的理念和技术。
可持续发展方面，IBM迪比克市智慧城市项目以永续发展为核心目标，重点对能源、水务以及交通三大系统进行升级重建。 日本三井柏叶智慧城市通过建设统一的智能数据收集中心，实现家庭和社区能源的自我管理。 松下藤泽智慧城市围绕环保、能源、安全三大方向提出战略目标，建设了分布式能源网络、HEMS能源管理系统、虚拟电子围栏、灯光跟随等数字应用。 新加坡榜鹅数码城市也集中建设家庭能源管理系统、太阳能集中供冷系统、气动垃圾收集系统、无人驾驶巴士等绿色项目。
适老服务方面，英国格洛斯特智能屋试点使用红外线和感应式坐垫自动监测老年人在屋内的走动，屋中还配有医疗设备，可以为老年人测心率和血压等，并将测量结果自动传输给相关医生。 新加坡的远程视讯医疗系统，可以通过手机和电脑端App实现远程医疗咨询。 本地化部署的智能医疗康复中心，病人通过可穿戴式设备在康复师的视频指导下，远程进行医疗康复。 韩国首尔恩平智慧城市为老年人和残疾人配备了定位装置，一旦老年人和残疾人离开了恩平或触碰了报警铃，其位置信息将会通过短消息发送给监护人。
先进技术应用方面，UPS Flight Forward使用无人机将佛罗里达州CVS药房的处方药交付给美国最大的退休社区，该社区有135000多名居民。 丰田东京智慧小镇则引入了服务机器人来执行现场医疗看护任务。
IDC数据显示，中国城市数字化转型建设领域亦十分广泛。 主要包括基础设施、政务服务、城市治理、民生服务、产业发展、能源环境等方面。
图3 政府主导智慧城市的场景实践和应用服务
从建设内容看 ，平安城市项目占到了总量的35%，在云计算基础平台、数字平台、智慧交通、应急管理、数字城管等方面稳步推广，而“互联网+”政务服务、城运中心、智慧环保、智慧教育、智慧医疗、智慧社区等项目则以试点形式逐步推进。 其中，城运中心、数字平台、应急管理、“互联网+”政务服务、数字城管、智慧社区保持较高的增速，呈现出较为良好的应用前景。
图4 国内智慧城市建设分场景ICT投资额和增速气泡图
注： 横轴代表各场景的ICT投资额在政府主导的智慧城市建设总体ICT投资额中的比例，纵轴代表各场景在2016-2023年的五年复合年均增长率，气泡面积大小代表各场景的ICT投资额，单位为亿人民币。
从发展特征看 ，目前国内的一线城市与中小型城市数字化转型步伐均在加快，城市数字化转型或将实现城市群、都市圈化。 据国家发改委中国城市和小城镇改革发展中心预测，2021年到2035年间，中国城镇人口将从8.4亿人增加到9.7亿人，新增人口中80%将进入都市圈、城市群范围内的中心城市和有潜力的中小城市，城市群三、四线城市成为城市数字化转型的重要增量市场。
从发展趋势看 ，习近平总书记在《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》中指出，要完善城市化战略，把人民生命安全和身体健康作为城市发展的基础目标。 政府主导、以人民为中心、营造平安发展环境将是中国城市数字化转型建设的长期特征。
虽然中外城市文化和管理体制存在差异，但在生态化、人本化、数字化建设理念，以及绿色低碳、老龄化服务等发展趋势上相似。 国内城市数字化转型在基础投入、政策导向等方面具有优势，而国外部分城市数字化转型的经验对正处于深度城镇化和步入老龄化社会的我国具有现实的借鉴意义。
以人为本，充分利发挥信息技术连接人、连接服务和连接情感的优势，重点建设市民参与型、交互型和体验型应用，构建以在线政务服务、在线民生服务、在线治理服务为核心的城市管理和服务体系。 面向可持续发展和老龄化挑战，以系统整合、示范建设的方式，融合能源、建筑、医疗、教育、自动驾驶、无人物流等各种软硬件技术，推动低碳、适老和各项智慧化技术应用。
利益相关方参与、体制机制协同是实现城市数字化转型的有利保障。 应构建多方主体沟通机制，尊重各方的发展诉求、加强顶层设计。 以平台化思路推进城市数据资源和数据模型沉淀，合理引导城市数据市场发展，满足城市运行管理、居民生活休闲和产业创新发展等的数据应用需求。 构建城市数字化转型包容开放、多方参与、多元投入的服务体系，实现产业生态共赢。
城市数字化转型涉及面广、参与主体多、技术集成度高。 当前，国外发达国家城市化水平高出我国10到20个百分点，但城市数字化转型尚处于小区域试点、单点突破创新的初始阶段。 我国城市数字化转型工作要充分结合城市现阶段发展的实际情况和人民群众的真实需求，在底层架构完善的基础上更要关注场景应用创意，循序渐进、分步实施，不能一蹴而就、一哄而上。
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