作者
汤捷 腾讯研究院高级研究员
郑航君 腾讯研究院助理研究员
2007年，为了解决新型视听技术发展造成的监管政策缺位等问题，欧盟出台《视听媒体服务指令》（以下简称《指令》）取代此前的《电视无国界指令》，提出了“视听媒体服务”和“媒体服务提供者”两个上位概念，规定对包括传统电视频道、IP电视、互联网广播电视、手机电视、网络视频点播、移动多媒体等视听媒体进行统一规制、分类监管。2010年3月，《指令》被编入欧盟法典。2018年11月，随着新型视听媒体服务内容不断丰富，影响不断增大，欧盟对《指令》进行了修订，将视频分享平台纳入《指令》调整范围。2020年7月，欧盟颁布2020/C 223/02和2020/C 223/03两个指南，明确《指令》部分条款的认定标准，由此确立了欧盟视听媒体服务监管的统一规则。
与欧盟相比，近年来我国视听媒体行业呈现出更为蓬勃的发展态势。截至2020年12月，仅网络视频用户规模就达到9.27亿，占网民整体的93.7%。视听平台逐步向上下游产业延伸，新技术、新手段广泛应用，新形态、新业务持续涌现，视听产业由高速增长阶段进入到高质量发展新阶段。同时，为促进产业发展，2019年10月，国家广播电视总局发布《国家广播电视总局2019-2028年立法工作规划》，计划在未来5年至10年内制定、修订法律1项,行政法规12项,以及部门规章24项，为视听媒体产业健康、有序发展提供制度性保障。本文试图通过对《指令》出台的背景分析和主要内容的梳理，为我国视听媒体领域相关立法提供参考。
一、《指令》的出台背景
现代信息技术的发展，特别是互联网的普及，推动视听媒体服务迅猛发展。网络已成为欧洲人民获取视听媒体服务的重要窗口。
2005年12月13日，欧盟信息社会与媒体委员会委员维维安·雷丁（Viviane Reding）在推动《电视无国界指令》修订的公开信中指出，欧盟委员会提议将《电视无国界指令》全面修改为《视听媒体服务指令》的根本原因是，前者制定于1989年，虽然在1997年作了部分修正，但其主要解决的是在当时每个成员国只有3-4个主流电视频道的情况下，如何实现视听媒体服务在欧盟内部的无障碍跨境传播问题。而随着通信网络、媒体内容和设备的数字化“融合”、个人视频录制的出现以及视听内容的在线传播等新技术的发展，之前无法想象的数字电视、视频点播、移动web流等视听媒体形式，已经得到普遍应用。因此，作为规则制定者的欧盟及其成员国应当认真考虑，传统一对多的广播电视监管规则需如何应对快速发展的一对一视听点播及互动模式，原指令中规定的各种措施是否适用于互联网时代下的技术进步和商业模式发展，以及如何确立更好的规则体系为所有视听媒体服务构建起一套全新的公平监管框架以及公平竞争环境。
此外，由于美国视听产业在欧洲的大肆扩张，如何更好地发挥视听媒体在塑造欧洲文化和价值观方面的作用，也成为《指令》修订的一个重要考量因素，并在《指令》相关规则制定中得到了有效落实。
二、《指令》的主要内容
（一）以“视听媒体服务” 为上位概念，统筹规范传统的广播电视和新兴的视听媒体，为二者提供公平竞争环境
为了适应监管范围的扩展，《指令》的名称由《电视无国界指令》（Television without Frontiers Directive）修改为《视听媒体服务指令》（Audiovisual Media Services Directive），并在第1条第1款第1项明确规定，“视听媒体服务”是指媒体服务提供者通过电子通信网络，向大众提供资讯、娱乐或教育等节目为主要目的，并负有编辑责任的媒体服务。它包含本款第5项所定义的广播电视服务和本款第7项所定义的点播类视听媒体服务。
考虑到所有视听媒体服务在实现欧盟共同目标、创造就业机会、刺激经济增长和投资等方面均发挥了重要作用，《指令》提出，应采取相关措施，为所有视听媒体服务提供公平竞争环境，保障公共和私营的视听媒体服务提供者能够共同生存并持续发展。（2010版前言第10点、第13点）
（二）将视听媒体服务细分为线性和非线性两类，在遵循相关基本规则的基础上，明确对二者实行分类管理
根据媒体服务提供者对节目播出内容、时间等的控制程度，《指令》将视听媒体服务划分为线性和非线性两类。
《指令》规定，线性媒体服务又称“广播电视”，是指媒体服务提供者按照编排好的节目顺序提供给受众同时观看节目的服务，包括传统广播电视、互联网广播电视、IP电视等（第1条第1款第5项）。在这类传统的视听服务中，用户的选择范围较窄，仅限于媒体服务提供者编排好的节目表，且不能自行选择观看时间。非线性媒体服务又称“点播类视听媒体服务”，是指用户在服务商提供的点播目录中自行选择观看时间、观看内容的视听媒体服务，包括视听新媒体中的互联网视频点播、BT视听下载以及播客广播等（第1条第1款第7项）。这种服务模式给予用户较强的自主性和较大的自由度，使其可以根据自己的喜好在海量的内容中选择自己心仪的节目，且可随时观看，不受既定的节目编排表的限制。
《指令》同时规定，在遵循相关基本规则的基础上，对不同的媒体服务类型实行分类管理，提出“点播类视听媒体服务在用户选择、控制权以及对社会的影响等方面不同于广播电视。因此，对点播类视听媒体服务实行较为宽松的管制是合乎情理的，其只需遵守本指令中规定的基本规则。”（2010版前言第58点）。
1、对广播电视类线性媒体服务和视听点播类非线性媒体服务均适用的基本规则
（1）保障用户的知情权，确保用户能够方便、直接和永久地获得媒体服务提供者的名称、媒体服务提供者的注册地、媒体服务提供者的详细经营资料、对其有管辖权的成员国以及主管部门或者监管机构的名称等信息；（第5条）
（2）禁止传播煽动种族、性别、宗教或国家之间的仇恨，公开挑衅、实施恐怖犯罪行为等；（第6条、第28b条第1款第2项、第3项）
（3）确保管辖范围内的媒体服务提供者以一种未成年人通常不会听到或看到的方式，提供那些可能严重损害未成年人身心健康或道德发展的视听媒体服务。对于包含无端暴力、色情等危害性大的内容，应采取最为严格的措施；（第6a条第1款、第28b条第3款）
（4）鼓励媒体服务提供者制定无障碍行动计划，持续不断并循序渐进地使残疾人能更方便地获得服务；（第7条）
（5）采取适当、合比例的措施以确保未经服务提供者的同意，其所提供的视听媒体服务不会基于商业目的被覆盖或修改；（第7b条）
（6）商业性视听传播应当易于识别，不得贬损人性尊严，不得包含和鼓吹性别、种族、国家、宗教与信仰、残疾、年龄与性取向等方面的歧视，并对烟草制品、酒精类饮品、处方药等提出特殊要求；(第9条、第28b条第2款)
（7）受赞助的视听媒体服务或节目的内容和时间安排在任何情况下均不得影响媒体服务提供者的责任和编辑独立性；确保观众应该清楚地认识到节目中有赞助活动的存在，且不得直接鼓励购买或租赁商品或服务；（第10条）
（8）允许在视听媒体服务中植入广告，但新闻和时事报道、消费者事务、宗教节目和儿童节目除外。同时，含有植入式广告的节目应在节目开始和结束时，以及在广告结束、继续节目播放时，适当地加以标识，以避免观众产生任何的混淆。(2018年修订后第11条)。
2、对广播电视类线性媒体服务和视听点播类非线性媒体服务的分类监管规定
（1）关于欧洲节目占比要求
对于线性视听媒体服务，《指令》规定，各成员国应确保在可行的情况下，通过适当的手段，保证欧洲作品占广播电视除新闻报道、体育赛事、游戏、广告、电视文字广播和电视购物之外的节目播出时间的大部分比例（超过50%）。另外，考虑到广播公司对其观众负有提供资讯、教育、文化和娱乐的责任，欧洲作品的占比应当根据适当的标准逐步提高。（第16条）
对于非线性视听媒体服务，《指令》要求，各成员国应确保其管辖范围内提供点播类视听媒体服务的媒体服务提供者，在其可选目录中至少有30%的欧洲作品，并确保这些欧洲作品处于突出地位。（2018年修订后第13条）
（2）关于广告插播比例
对于线性视听媒体服务，《指令》规定，电视广告和电视购物的插播比例，在6时至18时和18时至24时两个时间段内，均不得超过该时段总时长的20%。（2018年修订后第23条）
但由于点播类视听媒体服务并不根据与时间相关的因素来编制目录，因此无法对其提出广告播出时长占比要求，上述20%的比例要求对非线性视听媒体服务并不适用。
（3）关于受众面窄的认定标准
《指令》第13条第6款规定了营业额低或受众面窄的媒体服务提供者可以豁免有关欧洲作品占比要求的义务。鉴于线性视听媒体服务和非线性视听媒体服务的传播差异，《2020/C 223/03指南》在受众面窄的问题上，对两者也规定了不同的认定标准。
对于线性视听媒体服务，《2020/C 223/03指南》提出，在特定目标成员国中单个受众份额低于2%的跨境频道应被视为《指令》第13条第6款意义上的受众面窄；而对于非线性视听媒体服务，原则上应对那些在有关成员国中受众份额低于1%的提供者免除根据第13条设定的义务。
（三）要求采取更为灵活的手段，减轻视听媒体行业负担，促进欧洲视听产业的发展壮大
《指令》指出，视听产业兼具经济与文化的双重属性，应当加强成员国之间的文化产品流通，提升欧洲视听产业的竞争力。主要从以下三个方面对此进行规定：一是规定欧洲作品的最低占比。依照《指令》第13条和第16条的规定，线性媒体服务中欧洲作品应占电视广播节目除新闻报道、体育赛事、游戏、广告、电传视讯和电视购物之外的50%以上。点播类视听媒体服务的可选目录中应至少有30%的欧洲作品。二是设置成员国定期报告制度，由委员会根据市场和技术的发展，并考虑到经济等现实因素，逐步提高欧洲作品占比比例，更好地推进文化多样性（2010版前言第65点）。三是规定成员国在向视听服务提供者施加财政义务时，应当充分考虑视听服务提供者在制作、培育欧洲作品时的直接贡献，同时要避免对视听媒体服务提供者造成双重征收的风险（2018版前言第37、39点）；
为了达成上述目标，2018年《指令》明确了广告是视听媒体行业的财务基础，应当减少对广告的限制性要求，主要体现在以下两个方面：（1）放宽了对植入广告的管制，从2010年版的“原则禁止+例外允许”模式转变为“原则允许+例外禁止”模式，删除了禁止植入式广告的表述（2018年修订后第11条）；（2）对插播广告的范围做了排除性规定，认为广播机构及同一集团下的其他实体就其自身节目及直接衍生产品所做的公告；赞助公告；植入广告、在电视广告（电视购物广告）之间具有编辑内容的中性帧，不属于插播广告（2018年修订后第23条）。
同时《指令》特别强调，要完成公共视听传媒的任务，就必须坚持从技术进步中获益的原则，对视听媒体服务构建管理框架时，应充分考虑技术发展对商业模式的影响，为相关媒体产业和服务创造最佳的竞争条件（2010版前言第4、13点）；明确《指令》中的任何规定都不应要求或鼓励各成员国对任何类型的视听媒体服务实行新的行政许可或审批制度（2010版前言第20点）；明确各成员国应根据其不同的法律传统，认识到有效的自我监管作为现有立法、司法和行政机制的补充所能发挥的作用，及其对实现《指令》目标所作出的有益贡献，应在其法律制度运行的范围内，围绕指令所协调的领域，制定并通过国家层级的行为规范，鼓励采取共同监管并促进自律。（2018版前言第14点，第4a条）
（四）明确各成员国之间的管辖原则，为促进《指令》的有效实施提供保障
对于视听媒体服务提供者的管辖问题，《指令》第2条第3款、第4款，提出分别根据总部所在地、视听媒体服务编辑决定作出地、视听媒体服务工作人员的工作地、最初活动地以及服务提供者使用成员国的卫星上行服务或卫星容量的情况，确定视听媒体服务管辖国的原则。
在组织机制保障上，《指令》规定成立联络委员会，由成员国监管当局的代表组成。其设立的主要目的是搭建一个沟通交流的平台，联结包括成员国监管当局、服务提供商、工会、消费者等在内的利益相关方，定期就适用中出现的任何实践问题（特别是实施第2条有关管辖权问题的规定）进行磋商（第29条）。同时，2018年修订的《指令》规定增设欧洲视听媒体服务机构小组（ERGA）（第30b条）。ERGA由各成员国主要负责监督视听媒体服务的监管部门或机构的代表组成。其主要职责有：第一，为委员会提供专业技术支持，尤其在适用第2条第5款第3项（当成员国不能就视听媒体服务提供者的管辖问题达成一致意见时，辅助委员会做出最终决定）、第3条第2款和第3款（就另一成员国的媒体服务提供者的行为是否触犯了欧盟法律提出意见）、第4条第4款第3项（就成员国对媒体服务提供者采取的措施是否符合欧盟法律提出意见）和第28a条第7款（当成员国不能就视频共享平台服务提供者的管辖问题达成一致意见时，辅助委员会做出最终决定）时，ERGA应从技术和事实方面就有关问题提出意见，确保《指令》得到所有成员国的一致执行；第二，重点在推进无障碍获取信息和提升公民媒体素养等方面，就适用视听媒体服务监管框架的实践经验进行交流；第三，与其他成员国合作，提供《指令》在适用过程中所需的信息咨询。
此外，为了确保各成员国监管部门或机构的独立性，《指令》要求成员国应确保其监管当局在法律上有别于政府。但这种独立性仅是从职能方面进行衡量，并不要求监管当局在机构编制上脱离政府、任何其他公共或者私人机构。这种独立性的要求也不限制各成员国成立跨领域监管部门。《指令》还规定，成员国应保障监管当局在人员配备、专业知识和财政保障方面拥有完成任务所需的执法权和资源。
三、对我国的启示及政策建议
新一轮的科技革命和产业变革重塑了媒体形态，也重构了传媒格局。当前，互联网视听媒体形态在我国已经成为与传统视听媒体并驾齐驱的重要产业构成，并呈现出融合发展的趋势。如何在制度设计中既能严守安全底线，更好地宣传主流价值，彰显时代精神，服务党和国家工作大局，又能进一步保障和促进行业高质量发展，满足人民群众美好生活需要，需要制度设计者具有超高的智慧和勇气。虽然社会制度、文化传统等基本国情存在差异，但《指令》的部分规定及思路仍可为我国新时期视听媒体领域的立法提供一定的参考。
（一）坚持从统筹视听媒体产业发展与确保视听传媒安全的整体视角出发进行制度设计
如前所述，广播电视作为传统的线性传播方式，更多是指电台、电视台等按照既定节目表向公众播出视听节目的媒体服务，而网络视听等视听新媒体在媒体创意、内容生产、网络传输、播出方式、用户消费等环节与广播电视存在较大不同，无法被广播电视概念所涵盖。从推动视听媒体行业整体发展和安全监管的角度出发，我国今后对广播电视和网络视听进行统一立法时，可以考虑使用《指令》中的视听媒体概念，在适用范围上实现对各类型视听媒体服务的全覆盖，在舆论宣传导向上提出统一要求，同时确保广播电视和网络视听公平竞争的环境，促进视听媒体全行业的高质量发展，更好地适应全媒体时代广播电视与视听新媒体融合发展的要求。
（二）在落实导向管理全覆盖要求的前提下，根据视听媒体各行业形态的不同特点，确定分类监管措施
对视听媒体行业进行统一规制并不意味着所有监管措施的整齐划一。考虑到我国广播电视和网络视听在传播方式、商业模式以及经营主体性质、经营方式、经营规律、国家财政支持等方面存在的差别，对广播电视和网络视听实行一个标准、一体管理的要求，应当更多体现在政治导向、内容审查等方面的标准统一；对于不同形态的视听媒体服务的具体管理措施，特别是不同的商业模式则应采取差异化、精细化的分类管理。如在广告监管方面，传统的广播电视节目是以自然日（24小时）的时间表为基础，在节目与节目之间可以留出固定的时间段播放广告，但此种广告播出形式并不适用于点播类视听媒体，因此在具体视听广告监管规则制定上，需要考虑各自特点，区别对待。
（三）高度重视技术和商业模式创新在视听媒体行业发展中的关键作用，对新技术新业态坚持包容审慎的监管思路
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。当前，大数据、云计算、人工智能、IPv6、5G、VR、AR等新一代信息技术在视听媒体节目制作与传播方面的应用愈加广泛，节目样式、服务模式持续迭代，由此引发的商业模式变革为行业高质量发展创造了广阔的空间。建议参考《指令》确定的“从技术进步中获益的原则”，在保障导向正确、内容安全的基础上，对视听媒体新技术、新业态明确包容审慎监管思路，给予适当的鼓励和引导，使技术和商业创新真正成为行业优化升级和高质量发展的新引擎。
参考文献
[1]聂辰席：坚持守正创新赋能美好生活 推动网络视听持续健康发展——在第八届中国网络视听大会上的主旨演讲。
[2]彭锦：欧盟视听新媒体产业创新对中国的启示。
[3]Viviane Reding：Why Europe needs to modernise its TV without Frontiers Directive
