WeCity 未来城市 2.0: 兼顾治理和增长的双目标

|《互联网前沿》杂志 作者:腾讯研究院 2020-10-02

       长期来看,持续深化的城镇化和新基建的布局落地,为数字技术与城市经济社会的融合带来了更多想象空间。短期而言,新冠疫情、洪涝灾害等社会突发事件也对加快恢复经济增长、提高城市精细化治理能力和综合服务水平提出了紧迫需求。

       在经济面临疫后恢复以及国内国际双循环的背景下,未来城市发展既需善用数字技术加强社会治理和综合服务,更需兼顾打造新经济增长极的目标。基于此, WeCity未来城市在1.0基础上迎来2.0的迭代、演进,从公共服务的数字化向经济社会的全面数字化升级,即以新空间为载体,充分发挥新服务和新治理的支点效应,培育打造经济社会发展的新动能。

一、新空间:线上线下、三端融通

       回顾历史,每一次技术革命都会引发城市空间的适应与变革。

       在传统城乡统筹发展的基础上,向内精细到社区空间,向外延展到都市圈或城市群,社区和都市圈/城市群正在从微、宏观两个角度下,成为未来城市WeCity2.0建设新空间的核心载体。目前,这两大物理空间单元因为其自身功能定位以及数字化阶段不同,对数智化的要求也不尽相同,需要进行全新的适配性数字变革。

1)社区空间:实现C、B、G三端的连接和融合

       社区是以人、物业、建筑和事务为核心要素的最小城市单元生活空间,承担着越来越多的社会管理与服务工作。新冠疫情使得社区不仅仅要满足政府“自上而下”治理需求(G端),同时也要兼顾居民“自下而上”获取社区服务(C端)和物业“一对多”管理(B端)的诉求,即打通C、B、G三端孤立的场景功能,形成三端融合的服务闭环。

       在G端,二维码、小程序、微信群等轻量级应用和工具,可有效实现信息上传下达、引导社区居民参与公共事务、组织邻里互助、在线高效办理相关事务等,打通治理结构上的“最后一公里”。例如,电子出入码解决了社区基层在疫情防控中使用纸质表格登记带来的效率低、准确度不高、隐私泄露和追溯难等难题。居民通过“扫一扫”功能,只需5秒即可完成个人信息的登记,生成电子出入证后,后续扫码核验即可进出社区。

       除了传统的G端政府侧社区治理手段外,近年来C、B端也正迎来场景变革。在C端,通过小程序、城市服务平台、政务APP等应用,信息和服务可以高效触达到社区居民。腾讯未来社区业务数据显示,一个小程序在1个月内能让70%的社区居民了解或使用该平台。对B端,不论是物业管理还是社区商业服务,场景数字化都很重要。尤其是老旧社区普遍存在停车难、人口流动性大、安全系数低等问题,而智能门禁、智能停车场、智能快递柜、智能垃圾分类等服务无疑减轻了物业的管理成本和人员投入,也改善了社区的居住体验。2020年7月,国办印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》,明确全年新开工改造城镇老旧小区将达3.9万个,以智慧社区为目标的老旧小区改造则成为2020全国智慧城市建设的重点工作。不仅如此,社区作为消费活动的集中地与商业创新的策源地,有望成为城市经济增长的新动能。社区商业正从“柴米油盐”的日常生活消费供给向更广阔的“衣养娱闲”等消费领域拓展,文体中心、社区卫生服务所等功能相继被引入。在今年疫情加速催化下,生鲜电商、非接触式配送、无人零售、社区拼团等新兴业态发展势头良好。未来,家电维修保养、3C产品快修、家政保洁等均可一站式满足三公里范围内社区居民的生活诉求。

       如此来看,G端与C、B端的连接融合带来的效率矩阵,不仅帮助各管理部门和服务主体实现了低成本高效率的输出,而且还重构了社会治理和社区商业新形态。腾讯未来社区正是基于上述思考,在新基建底座上输出积累多年的数字化经验、能力,帮助社区搭建C、B、G三端融通的社区服务平台(2C)、商业运营平台(2B)和政府的社区治理平台(2G),一体化串联安防、教育、出行、养老、零售等全场景的服务和管理,实现“智社区、慧生活”。

2)都市圈与城市群:数据驱动区域协同

       都市圈/城市群作为城镇化空间的主体形态,已经成为我国生产力布局的核心增长点,也是新技术、新模式的主要发源地。国际经验表明,数字技术将深刻影响都市圈/城市群的发展变革。例如,五大湖城市群依靠高度发达的信息网络,共同构成一个相对完整的城市集群电子商务网络,并通过电子商务集聚形成规模经济、范围经济,缩短了城市间的经济距离,实现区域内协同发展。

       数字空间协同是区域一体化的先导与基础。依照都市圈的空间演化规模,核心城市发展到一定阶段后,经济活动向外的扩散效应会逐渐大于集聚效应。这意味着物理空间的存在感会有所稀释,而数字空间的获得感将进一步增强,部分空间如中央商务区(简称CBD)的符号化作用将减弱。在此影响下,各要素的流动汇聚会自然从线上开始。而新基建的落地会加速这种汇聚。推动跨区域的政务服务数据互通共享则成为区域一体化的基础。2019年5月,长三角地区开通“一网通办”专窗,使得51个政务服务事项可在上海、江苏、浙江和安徽的14个城市实现“一网通办、异地可办、就近办理”。不仅如此,综合物流枢纽的智能化将使得都市圈、城市群内物资、资金、公共产品等要素的线上化流动更为频繁和高效。

       智慧都市圈成为“城市病”新解。城市是一个动态的生命体,而都市圈/城市群作为城市的集合,生命体征的复杂度更是以指数级增长,人口、资源、环境、交通等“城市病”几乎是所有都市圈与城市群发展过程中的通病。都市圈/城市群的智慧化运行正为这些弊病提供了对症的“良方”。例如,都市圈居住空间与就业空间普遍分离,带来职住不平衡、过度通勤等问题,且交通成本对居民职住分离现象的影响随城市扩张而加剧。数据显示,北京平均通勤时间为52分钟、平均通勤距离为19.2公里,排在全国第一。而先进的智能交通系统,通过打造快捷“通勤圈”辐射式带动区域发展。例如,纽约城市群通过实施“中城动起来”项目,利用智能交通系统,整合交通数据,解决城市交通拥堵问题。再者,随着远程办公时代的到来,生活场所、工作空间二者之间的边界越来越模糊,空间功能将朝着混合多元方向发展,进而满足生活、工作需求的就地实现,从而达到职住通勤、区位影响的相对平衡。由BIG和丰田合作的“编织城市”除了满足人们的日常通行需求之外,还可以提供移动办公、零售空间、医疗诊所、酒店客房等服务功能。

二、新治理:跨区流动、一网统管

       一直以来,各地都在探索发展和民生并重的治理新路径。同时,新冠疫情的爆发让我们也看到与危机共存将是社会发展和演进中的一种长期性状态。在防疫常态下,如何在做好治理的同时保持城市的开放包容需要一套新的治理思路和方案。

       新治理是指善用数字技术,助力政府组织体系、运行流程、技术架构适应快速变化的不确定环境,并支撑城乡共建、社会共治格局的形成,最终实现实时性、协同性和可持续性的治理能力。

       相比原有WeCity1.0模式,新治理在传统市域治理的基础上,更多强调在城市全要素流动周期中,对日益常态化的应急和不确定事务的实时、灵活处理,具体涉及以下转变:

1)从静态治理向流动治理转变

       空间格局都市圈化使得各城市的社会治理范围不仅仅限于属地居民,城市内、城乡间的社会流动日益方便且在加速。改革开放以来,我国代际总流动率持续上升,从20世纪70年代的0.38上升至当前的0.71。 2019年,全国铁路旅客日运输量达1003万人,是十年前的2.18倍。滴滴出行数据研究也发现,中国城市跨城通勤频繁,呈现以都市圈/城市群为主的网络化结构。移动互联网的强渗透也进一步加强了全社会的连接与互动。

       高速流动增强了社会发展的活力,但也加剧了社会治理的复杂度,对支撑的技术架构与数字平台提出了更高要求。现有政府各部门社会治理的技术架构有很大一部分是基于城市和机构日常运作的需求和常规管理流程来设计并建设的,总体偏静态,灵活性和响应速度在此次新冠疫情应对中明显受到了较大挑战。而像小程序、健康码这类轻应用在信息采集、开发速度、数据共享方面体现出了独特优势。在“数字优先”的总基调下,经济社会领域的全面数字化正成为不可逆转的趋势,如何将流动性贯穿公共危机事件应对的全过程和城市管理的日常工作,并设计出更具弹性和韧性的技术架构和应用,进而推动政府部门的组织优化和运行管理模式变革,是未来治理亟待解决的难题之一。

2)从集中式治理向分布式协同治理转变

       城市功能系统本身就是一个多中心、多组织、多模块相互协作的综合运行体系。传统的单中心集中管控模式显然无法有效应对城乡社会矛盾多变化和社会风险的不确定性。分布式协同治理是大势所趋。同时,基于云计算的算力泛在化为多层次、多节点集中控制提供可能,也给协同治理提供了技术支撑。具体体现在以下方面:

  •         算力与人力协同。算力和人力正在产生新的融合,使得治理韧性进一步增强。比如各基层都在通过二维码来防控疫情,但不具备智能手机使用能力的弱势群体则需要人力配合使用其他验证方式;在夜经济摊位摆放、垃圾分类处理等场景中,智能算法和高清摄像头识别等机器层面功能只是识别和提供数据,而如何进行核查以及人性化治理,还需要人工的实地督查以及社群效应的帮助。比如在德国汉堡,为妥善安置难民营,通过AR技术、城市仿真技术模拟难民营设置地点周边社区、环境以及治安等变化,公众可以现场参与讨论与评议;比如在上海徐汇,通过物联网、大数据技术对风貌保护区老建筑的违建问题、建筑寿命等进行实时监测,一旦发现异常即可派遣工作人员上门核实与督查。因此,兼顾智能化与人性化,打造“数据+人工”融合的共治模式,成为城市治理现代化发展的必然选择。
  •         “云化治理”与“雾化治理”协同。传统的治理模式主要将所有一线问题反馈到中枢再进行解决,现在通过一网统管的平台,可以即时解决、就地解决,本质上是从“云化治理”到“雾化治理”的转型。此外,传统的治理模式衍生了“条块分割”的弊病,每个部门都有系统和决策中枢,并且是完全平行化的治理模式,导致同一个城市事件,因不同阶段涉及的部门职能、权责不一,导致多个部门并行解决,一定程度上造成了无序治理与资源浪费。社会治理是一项系统工程,需要在分类治理基础上实行融合治理。这意味着需要根据不同部门间加强组织联系和业务联系,以应用场景为牵引,通过扁平化模式,建立跨部门或跨地区的联合数据中台以实现信息和数据汇聚共享,实现数据汇聚的中心化、部门协同的扁平化与现场处置的自主化,从而提升城市治理效率与城市发展品质。

 

三、新服务:高效下沉,一网通办

       随着国家新型城镇化、现代化都市圈战略的提出,大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇化空间布局将带来巨大的服务新要求,由5G、云计算、人工智能、区块链等为代表的新基建,也为服务的扩大、改善与升级提供了变革性的新技术供给。新型公共服务正在进一步加强内部“组织”层面上的数字化改造,推进集成,下沉、打通便民利企的“最后一公里”,创造更为广泛的社会、经济效益,其中,主要有三个核心的变化方向,值得重点关注。

1)服务贯通:去中心化的服务生态构建

       近年来随着国家新基建进程的加快,以及迭代创新等“敏捷化”互联网思维的引入,政务服务将有望摆脱原有传统建设模式的“路径依赖”,转而实现云化、共享、敏捷的技术生态建设,发挥多方主体的创新力量实现公共服务的共建共享。

(1)技术融合:开发快、迭代快,实现服务的敏捷交付。促进技术融合,突破传统政务系统的“封闭”现状。一方面,将来政务服务系统建设将在云端,从而避免重复,便于运营设计,最大程度集约,同时可保持扩张的弹性;另一方面是从重IT开发到敏捷化中台的打造,如纳入AI、区块链、物联网等前沿技术引擎,提供更多通用的服务支持来快速满足需求并实现协同。基于云化平台的技术融合应用,在有效降低行业应用开发难度的同时,将接口统一的工作得以前置、解决,为后续数据、应用的融合,提供重要的基础设施,解决技术、数据的“异构化”难题。如腾讯Weapps一站式应用研发平台,可有效推进低成本的政务应用敏捷化开发。

(2)数据贯通:体量轻、流程短,提升服务的执行效率。数据融合,可解决目前各地区和部门数据整合难、部门间配合不够积极、数据孤岛现象普遍存在的问题,从而为政务服务零延时、零材料和全流程可视化提供可能。2020年4月9日,《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》印发,为政务数据乃至社会资源数据的融合利用、流程重塑提供重要的发展机遇。在“一网通办”、“一次办成”等方面可利用人工智能、区块链等数字技术,对不动产登记、企业开办等办事场景进行后台电子证照以及办事材料数据匹配,摒弃了以往重复录入、重复提交的痛点;从服务申办发起到服务完成,每一个环节的进度和数据使用情况均可由用户一手掌握,在保证隐私安全的同时倒逼服务效率的提升。

(3)应用整合:生态广、接口多,丰富服务的供给、反馈。推进应用供给多元化与用户触达一体化的结合;一方面是实现从重主控轻生态到生态化多元应用的转变。公共服务的需求是丰富、多元的,任何单方面的力量都不足以应对全量的需求,需要激发所有人来合作参与创新开发,多方共治。如腾讯的SaaS生态“千帆计划”,99%细分场景将交给更具行业洞察和经验的优质合作伙伴来做。另一方面是触达渠道的融合,借助互联网平台的生态、触达能力,在疫情中,小程序、公众号、二维码、企业微信等微接口的终端触达能力进一步凸显,“小程序+政务服务”正在形成各大城市治理与服务的快速反应模式。

2)服务下沉:从被动反应到主动服务

       业务、技术集成程度的越来越高,政务服务的颗粒度将会进一步细化。这意味着服务下沉成为必然趋势,同时需提升政务服务的主动性,从打通“最后一公里”,向打磨“最后一米”迈进,让普通用户只需要动一动指尖,就能“查得到”、“弄得懂”、“办得了”。

   (1)推进政务触点的高效下沉。一方面,服务触达范围扩大,服务触点下沉至社区、乡村。持续推进简政放权,进一步明确各级各部门的下沉清单管理,建设全覆盖的政务数字化服务体系,除市、区之外,通过更多便民的行政服务中心、社区服务中心、24小时自助政务服务驿站,增强社区级别政务服务能力。另一方面,触达效率提高,促进更多业务“一窗办结”。推进行政审批数字化、标准化,通过数据多跑腿,群众或企业能够在一个综合窗口实现民生、公安、注册登记、税务等业务受理,并将信息系统流转至相关部门审批,审批过程遵循统一审批服务标准,部门审核通过再统一反馈到综合窗口,由综合窗口发证,并进一步推进跨区、跨市办理。

   (2)提升服务供给的精准度,覆盖长尾需求。一方面,利用数据反馈反哺服务创新。借助政务服务办理过程中所积累的人口、年龄、收入、消费以及服务反馈等关键基础数据,并充分评估各级单位,各部门的业务需求,可更加有的放矢地实现公共服务共建共享与均等化建设,并同时为专项供给提供依据,如向贫困地区与群体或特色中小城市、特色小镇进行专项支撑。另一方面,在服务更多人群的同时,加强政务服务供给的个性化、精准化,改变以往自上而下的固定化、单一化供给模式。除利用数字化互联网、物联网平台定期收集、分析市民反馈,以及监测公共服务实现情况,增加服务的互动性并及时做出调整,还可利用大数据+AI等新技术,定向为群众和企业提供差异化、定制化的政务服务供给。

3)产城融合:产业服务的新模式探索

       营商环境质量不仅成为城市治理与服务能级提升的重要风向标,而且也成为城市数字化转型的重要杠杆与抓手。2018年进行“放管服、互联网+政务服务”改革以来,营商类指标跃升明显,如企业开办时间的大幅度缩减。然而,从更广义的角度来看,营商环境改善这张“网”的建设,不仅仅停留在业务办理的层面,而是应该深入至产业链内部,探索更为主动的产业促进模式。

   (1)数字化产业的孵化促进:结合城市特色,加快新基建的应用研发。随着国家在空间上明确现代化都市圈的建设方向,在投资上大力推进新型信息、融合以及创新基础设施建设,应充分激发新产业、新业态的市场需求,并提供与之相适应的公共服务支撑。近年来,各大互联网公司、运营商以及终端设备商均在加大产业互联网的投入力度,为各地智慧城市的产业数字化发展提供了重要的孵化环境。腾讯智慧产业生态平台已发布全国首个产业加速器,目前正在从AI以及SaaS两大方向,为全国技术、企业服务、数字政务、智慧产业等产业互联网赛道提供引擎动力,正为城市创造出大量的新产业机遇。

   (2)产业数字化的服务支撑:提供可持续发展的智慧园区,助力传统产业集群服务的数字化升级改造。随着区域格局复杂度的提升以及政府、园区、企业多方面需求的进化,园区建设须在智慧化和产业生态运营的方向实现进一步发展。未来园区旨在通过数字化手段助力园区的运营管理,为多方角色提供决策支持,扶持和服务产业发展,从而打造连接政园企,协作互动、万物互联的智慧生态。目前,腾讯正在联合各地政府打造适应当地产业发展特色的城市智慧产业发动机“云启产业基地”,通过打通腾讯B端技术、产品、平台能力以及C端场景、流量能力,助力城市的智慧产业生态建设,现已落户长沙、贵阳和南京等城市。

   (3)产城能力的长期培养:从中长期来看,在产城融合方面,还须持续改善生产力环境,加强技术、人力传统要素以及数据新型要素的市场配置,为企业数字化转型提供支撑。借助平台的力量,首先是加强技术与人力的引进与培养。一方面根据区域产业结构及发展需求提供人才发展咨询服务,另一方面通过体系化的转型培训学习和咨询,为产业互联网决策者提供产业转型升级的思路和方法。还可以通过与高校合作的模式建立人才培养体系,助力数字产业人才培养。其次是提供金融、数据等要素环境的建设,如“云量贷”等新型企业贷款模式,可针对性的解决中小企业数字转型初期的资金难题;数据供给的相关制度保障正在逐步形成,将促进社会数据共享交换,提升社会数据资源价值,培育新型数字业态。

四、智慧成熟度曲线:从单体走向场域,从静态走向流动

       随着国家“十二五”计划的推进,我国智慧城市已经逐步从理念转化为现实,但是不同城市所处的发展阶段,所面临的实际情况千差万别。随着我国城镇化进程进入都市化阶段,大都市的要素和产业开始由向心集聚转向对外扩散,城市的智慧建设也亟需依据新的情况升级新的战略。如今,“以区域为中心的规划和实践”正是衡量智慧城市成熟程度的重要变量。以此为切入点进行考察,并从城市空间、治理和服务三个维度进行评估,智慧城市在升级和成熟之路上正在经历以下四个关键阶段。

1)起步阶段:未有战略规划,小型试点先行

       起步阶段,智慧城市的整体布局没有明确的规划,并具备以下特征:

  •         空间上,建成环境中开始出现最早的基础智慧设施,如公共道路上的摄像头。
  •         治理上,开始试点项目利用数字技术开展社会治理与经济建设,未大面积推行。
  •         服务上,有部分市民服务完成数字化升级,有少部分服务可直接在线办理。

       起步阶段的城市最明显的特征是开始出现“智慧设施”,城市治理上使用“智慧手段”。从诞生阶段迈入起步阶段,政府部门是首要的带头方。尽管不一定存在明确、系统的智慧城市规划,但是已经开始在实际的工作中尝试用数字技术解决空间、治理和服务上的问题。

2)发展阶段:智慧建设加速,受制单城规划

       发展阶段的智慧建设以单个城市为单位规划与推进,并具备以下特征:

  •         空间上,数字基础设施更完善,但未能全面覆盖。还可能出现空间功能过于集中的问题,从而引发环境污染、交通拥堵等大城市病。
  •         治理上,公共卫生、应急系统、网络安全基本建成数字系统。但地区间数据暂未打通,可能出现治理碎片化、分散化的问题。
  •         服务上,社会保障、医疗、教育基本建成数字服务系统,并为企业开设“一网通办”等服务。但仍可能出现重复建设、服务“死角”等问题。

       从起步阶段迈入发展阶段,最重要的特征是方方面面的智慧建设开始加速发展。当地政府开始出台明确、系统的智慧城市方案与相关政策,尽管很有可能仍局限于以单体城市作为规划对象,但是推进智慧城市建设的力量开始协同并进——更大规模的数字基础设施、全方位的数字治理系统和市民服务系统,开始展现出相互融合与助力的趋势,从而使得智慧建设的速度在本阶段发生质的提升。

3)成熟阶段:以区域为中心,以流动促建设

       成熟阶段的城市能跨区域建设智慧城市,具备以下特征:

  •         空间上,城市数字基础设施已基本完成建设——一是智能终端建设基本完成,二是传统能源/交通/环境的基础设施基本完成数字化升级。
  •         治理上,静态治理开始向流动治理和全要素治理转变,小程序、二维码等轻便、敏捷的治理工具被广泛应用,成为智慧治理的主要抓手。
  •         服务上,智慧服务在区域内打通并下沉,“数字接口”在农村和社区的建设基本与城市中心水平一致。

       从发展阶段迈入成熟阶段,不单单是智慧建设发展到一定程度后的结果,也是城市发展从单体走向区域,从静态走向流动的必然诉求。本阶段最重要的特征是跨区域建设智慧城市。城市数字基础设施建设在本阶段已基本完成,是否能在时时发生的全要素流动中发展出一套治理和服务的智慧手段,是本阶段“答卷”的核心考察点。要想在本阶段“拿高分”,一是要从规划上注入区域视野,在执行上下沉至农村和社区,二是有能力以“敏捷开发”应对不同的社会事件与问题,三是在“敏捷开发”的同时完善数字制度的建设。

4)提升阶段:可持续性激活,城市共建共治共享

       提升阶段的城市持续激活智慧建设的价值,并具备以下特征:

  •         空间上,城市借助智慧技术在空间中加载复合功能,并活化城市空间的使用价值。如职住一体、空中交通等。
  •         治理上,区域联合数据中台完成建设,城市治理在城际全面实现分布式协同。
  •         服务上,智慧服务从线状逐渐走向网状,智慧服务以“共建共治共享”的形式被创造、运营和利用。

       经过诞生-起步-发展-成熟几个阶段的锤炼,智慧城市的建设已初步完成,提升阶段最重要的特征是多重复合手段刺激智慧城市的价值进一步迸发。从成熟阶段过渡到提升阶段,区域数据中台完成建设并发挥巨大作用,全面打通横亘于地区、平台、行政部门间的数据阻隔,从“事后治理”走向“预判治理”,从“人找服务”走向“服务找人”。

5)“发展—成熟”的技术路径:智慧能力全面跃升

       发展阶段的智慧建设仍以单个城市为单位规划与推进,场域和流动的力量从成熟阶段开始迸发出显著的价值。从发展到成熟,是智慧城市建设过程中最关键、核心、重要的环节,其实现路径需要智慧服务能力、协同能力、监管能力、决策能力、治理能力、产城能力的全面跃升。图二举例说明了六大能力的部分落地点,借助智慧能力的全面提升,智慧城市从发展逐步进入成熟、提升阶段。

 

小结

       区域、流动、激活,成为城市在智慧建设的成熟之路上至关重要的关键词,正是通过由点及面的延伸,城市的能量场方能以一种渐进的方式逐渐释放出来。

       流动中的城市空间,代表了未来城市无限的想象空间和发展潜力,功能复合且灵活的智慧空间在流动下更彰显出巨大的价值潜力。

       流动中的城市治理,需要更精细、平衡的治理方案,数据中台与治理“末梢”将在流动中发挥至关重要的作用。

       流动中的城市服务,从中心向基层拓展,从TO C向TO B拓展,从线状向网状拓展,最终实现“共享共建”的智慧城市。

       从单体走向场域,从静态走向流动,不仅是我国城镇化发展阶段的要求,也是城市的智慧化从稚嫩走向成熟的必经之路。

(本文摘编自腾讯研究院出品的《WeCity未来城市2.0》)

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2018-07-11

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