司晓 腾讯研究院秘书长
赵治 腾讯研究院法规研究总监
柳雁军 腾讯研究院研究员
在互联网与传统各行业深度融合的今天，互联网与慈善也产生了激烈的火花，形成了“互联网+慈善”的慈善发展新业态，从2008年汶川地震后各大互联网慈善募捐平台的相继开通，再随着移动互联网的发展和普及，互联网募捐渠道及形式呈现前所未有的多样化。“互联网+慈善”以一种全新的组织方式连接各方，改变了传统慈善的工作方式和思路，迅速席卷了整个慈善行业，效果极其显著。据不完全统计，2014年度各类互联网慈善募捐平台筹款总额超过4.37亿，捐赠人次超过11.17亿。[1]再以腾讯今年发起的“99公益日”为例，数据显示，自9月7日零时活动开始至9月9日24时，通过腾讯公益网络平台，共筹得网友捐款1.297亿元；共有205万人次参与捐款，捐赠金额、参与人数均创下国内互联网募捐纪录。[2]在三天的时间内，共有205万人次参与捐款，这在传统的募捐时代是无法想象的。
“互联网+慈善”正在方兴未艾发展之时，2015年10月30日，第十二届全国人大常委会第十七次会议初次审议了《慈善法（草案）》（以下简称草案），并面向社会公开征求意见。作为第一部专门的慈善立法，满足了社会各界的多年期盼，对于促进我国慈善事业的健康发展具有重要意义。其中，草案中关于互联网募捐的内容，需要引起我们重点关注，并深入思考。
一、互联网募捐不再是“你想做就能做，想收就能收”
草案第二十八条规定：“具有公开募捐资格的慈善组织，可以通过互联网开展募捐。
在省级以上民政部门登记的慈善组织，可以通过其网站或者其他网站开展募捐。在设区的市和县级民政部门登记的慈善组织，可以在其登记的民政部门建立或者指定的慈善信息平台开展互联网募捐。”
从该条内容来看，草案对于互联网募捐的开展主体和地域都进行了限制。一是开展的主体，必须是具有公开募捐资格的慈善组织，将不具有公开募捐资格的慈善组织和个人排除在外；例如，中国儿童基金会、中国扶贫基金会等公募组织可以在互联网上开展募捐，但是凉山州生辉残疾人互助发展中心等那些民间的公益组织和个人欲哭无泪，看着互联网，却无法独自开展募捐。二是开展的地域，根据公募慈善组织登记所在地民政部门级别的高低，对其可利用的互联网慈善募捐平台做出了明确规定。省级以上的公募组织，可以自由选择；而设区的市级和县级民政部门登记的公募组织，则只能在其登记的民政部门建立或指定的慈善信息平台开展募捐。以后，中国红十字会、爱德基金会等级别高的公募组织可以不受限制，借助任意互联网平台开展募捐，而深圳市志愿服务基金会、壹基金等级别低的公募组织将处处受限，只能在深圳市民政部门建立或指定的慈善信息平台开展募捐，想通过其他互联网慈善募捐平台独立开展募捐，估计是不太可能了。
值得注意的是，该条对于不同级别公募组织可利用的平台做出规定时，使用的是“可以”，而非“应当”。从法律术语本身的含义来看，“可以”与“应当”明显不同，它本身不具有强制性，按照“法无明文禁止即可为”的原则，这就意味着不同级别的公募组织可以自由选择互联网慈善募捐平台，但现实恰恰与此相反，从全国人大内务司法委员会副主任委员王胜明在常委会会议上所做的《关于慈善法（草案）的说明》的内容来看，要求设区的市级或县级民政部门登记的公募组织在其登记的民政部门建立或指定的慈善信息平台上开展互联网募捐应是强制性的规定[3]，即意味着剥夺了不同级别的公募组织自由选择互联网慈善募捐平台的权利和机会，对于互联网募捐进行地域限制，立法本意应是确定无疑的。
二、互联网募捐地域限制带来的种种问题
（一）地震、洪水等受灾群众，可以通过互联网得到大家的关注和募捐，谁来关心那些吃不饱饭、穿不暖衣或先天残疾的儿童等弱势群体。
相对于传统慈善，“互联网+慈善”对于那些人数较少、影响力较少、关注度低的弱势群体之需求意义更大。传统慈善领域中能够募集到资金的慈善组织大多为红十字会等较大的组织，这些组织由于客观限制，往往在救助过程中更注重重大自然灾害、严重流行病疫情等社会关注度较高的问题，对于罕见疾病、极度贫穷等数量相对较小的传统弱势群体关注不足。而“互联网+慈善”通过互联网传播的力量，使原来被淹没在人海之中的“少数人”也有了发声的能力，可以跨越地域甚至是国界的限制。但与此相对的是，许多为了帮助这些“少数人”的公募组织相对规模较小、登记级别较低，影响力相对有限，缺乏有效的募捐途径，相比之下更加依赖互联网募捐方式。而草案现有规定，客观上限制了上述公募组织开展“互联网+慈善”的活动范围，会使得很多关于弱势群体小而精的慈善项目搁浅，使得很多需要我们帮助的弱势群体因得不到帮助而陷入困境之中，明显属于人为制造慈善困局，这对于刚刚兴起的“互联网+慈善”的发展无疑会产生消极影响。例如，腾讯公益平台和壹基金持续合作开展的困境儿童关怀月捐项目，如下图所示：
该项目从2009年开始，一直持续至今，为贫困、受灾、重大疾病等各类困境儿童提供了大量帮助。鉴于壹基金在深圳市民政局注册，如果按照草案规定，双方将无法继续独立开展合作，这一社会效果良好的项目将面临搁浅的局面。
（二）级别高的公募组织会更加“高大上”，级别低的公募组织日子会“雪上加霜”。
对互联网募捐的地域限制，客观上将压缩级别较低公募组织的生存空间，有违公平。在传统的慈善领域，中国红十字会、中华慈善总会等省级以上的公募组织具有成熟稳定的资金来源，募款能力较强；而级别较低的公募组织，具有天然的劣势，生存空间本就有限。但随着“互联网+慈善”的兴起，互联网以其特有的开放性和无界性为低级别的公募组织赢得了一丝公平竞争机会；作为公募组织，无论级别高低，均可借助任意合法互联网慈善募捐平台开展活动。大家的目光更多着眼于如何寻找更好的慈善项目，进而与互联网慈善募捐平台合作。以腾讯公益平台为例，腾讯公益平台共注册有123家公募基金会，其中26家为全国性公募组织，97家为地方性公募组织；地方性公募基金会包括79家省级公募组织，如爱德基金会；另有18家地市县级公募基金会，如壹基金；只要是平台上注册的公募组织，发现平台上有合适的项目时，均可以主动联系发起人。整个“互联网+慈善”呈现出“百花齐放、百家争鸣”的发展状态。而如果按照草案的现行规定，对级别较低的公募组织加以限制，鉴于其对应的民政部门建立或者指定的慈善信息平台的不确定性，无论初衷是什么，客观上均将打击此类公募组织开展互联网募捐的积极性，定会压缩其生存空间，明显有违公平。
（三）各大互联网慈善募捐平台只能“热烈拥抱”高级别公募组织了，无法和低级别公募组织“亲密接触”，发展受限。
对互联网募捐的地域限制，客观上将阻碍互联网慈善募捐平台的发展。现阶段，社会上已经形成了众多运行稳定的互联网慈善募捐平台（如腾讯公益、新浪公益、阿里巴巴公益平台和蚂蚁金服公益平台等）。它们的运行模式各具特色，能够满足不同捐赠人群、捐赠项目等细分群体的需求。例如，腾迅公益网络捐赠平台自2007年上线以来（截至2015年10月），经过在腾讯公益平台注册的公募机构审核，已有超过7000个公益项目成功上线，共召集超过4200万人次捐赠，善款总额逾6.82亿元。[4]截至2015年1月，新浪微公益平台上线三年多来累计发起15704个公益项目，累计筹款超过2.4亿元，其中雅安地震72小时内筹款超过1亿元。[5]各个互联网慈善募捐平台，结合其产品特色和技术优势，塑造了一种崭新的社会公益信息需求和供给方式，构建了一种新的社会公益募捐平台，正以其特有的优势茁壮发展。
同时，从腾讯公益平台的项目统计情况来看，特别是“99公益日”的上线项目来看，疾病救助类项目783个、扶贫救灾类项目235个，粗略统计民政相关领域超过50%以上。这也表明以腾讯公益平台为代表的互联网慈善募捐平台已经成为社会保障安全网的有效组成部分，成为遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致生活陷入困境的人民群众寻求社会救助的重要通道，是李克强总理提出的“救急难”的重要平台。然而，一旦规定级别低的公募组织必须在相应民政部门建立或指定的慈善信息平台募款，简单采取“一刀切”的方式，将导致上述平台中公募组织的重新洗牌，现有正常开展的慈善项目也会受到影响，互联网慈善募捐平台可以合作的公募组织的范围也会受到极大限制，客观上必将阻碍互联网慈善募捐平台的健康发展。
综上，鉴于“互联网+慈善”属于新生事物，尚处发展初期，业态尚未发展完全成型，问题也暴露的不够充分，可供借鉴的经验不多，研究的尚不透彻，建议在立法时，不宜过早加以专门规定，而应为其留有更多发展空间，待其发展成熟后，再行立法规定，更为妥当。
退一步讲，如果确需对互联网募捐加以规定，建议从提升互联网募捐规范化的角度出发，将其修改为鼓励在设区的市和县级民政部门登记的慈善组织通过在其登记的民政部门建立或指定的慈善信息平台开展互联网募捐，并不做强制性规定，而是交由市场自由竞争，将官方慈善信息平台和民间慈善募捐平台置于同等地位，由捐赠人和慈善组织根据实际情况，自行选择适宜的平台开展互联网募捐，二者互为补充，相得益彰，从而真正促进慈善事业健康发展。
[1]数据来源于《2014年度中国网络捐赠第三方平台研究报告》，http://app.why.com.cn/epaper/qnb/html/2015-11/24/content_275658.htm?div=-1。
[2]见人民网：“中国首个互联网公益日落幕，参与人数创国内网络募捐记录”，http://ccn.people.com.cn/n/2015/0911/c366510-27572678.html。
[3] 参见关于《中华人民共和国慈善法（草案）的说明》第2.4点的相关内容：“慈善募捐是慈善财产来源的主要方式，是开展慈善活动的重要内容。草案区分不同主体募捐以及不同种类募捐，对募捐资格、方式及其程序分别作出规定，特别对开展公开募捐作了较为具体的规定。比如网络募捐，根据开展网络募捐的必要性和可行性，同时尽量避免重复募捐甚至网络欺诈等现象，草案第二十八条作出规定：“具有公开募捐资格的慈善组织，可以通过互联网开展募捐。在省级以上民政部门登记的慈善组织，可以通过其网站或者其他网站开展募捐。在设区的市和县级民政部门登记的慈善组织，可以在其登记的民政部门建立或者指定的慈善信息平台开展互联网募捐。”这样规定的考虑是，在省级以上民政部门登记的慈善组织规模较大，初步估算已有数千家，基本能够满足我国开展互联网募捐的需要；省级以下民政部门登记的慈善组织数量众多，大多数从事的是慈善服务业务，要求其在民政部门建立或者指定的慈善信息平台开展互联网募捐，有利于互联网募捐的规范化。”
[4]见腾讯公益：“腾讯乐捐平台官方指南。”
http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MjM5OTc3OTQ5NA==&mid=401621984&idx=1&sn=20d30cba445f20256fe4a08e51d0aefc&scene=1&srcid=1110rH7oSijPknMQmsfcGNhc#wechat_redirect。
[5]见新浪公益：“微公益三周年，募款突破2.4亿元。”
http://gongyi.sina.com.cn/gyzx/2015-01-14/115951212.html。
