未成年人保护政策制定与行业实践2019年回顾

|《互联网前沿》杂志 作者:彭宏洁 2020-04-16

习近平总书记多次就青少年工作发 表论述。明确指出:“少年儿童是祖国 的未来,是中华民族的希望”“做好关 心下一代工作,关系中华民族伟大复兴”。 未成年人的健康成长,关乎家庭幸福、 社会和谐、祖国未来、民族希望。2019年, 我国的未成年人网络保护法律政策制定 稳步推进,过程中也特别关注未成年人 成长的整体环境的作用发挥、愈发重视 网络素养的培养与提高,未成年人群体 自身也积极参与反馈意见。 结合我国互联网渗透率的纵向、横 向对比数据来看,互联网对未成年人的 影响还将继续深化。纵向对比,我国互 联网渗透不断加深。根据第44次《中 国互联网络发展状况统计报告》,截 止2019年6月,我国互联网普及率为 61.2%,网民规模8.54亿;其中,19 岁(含)以下的用户约占20.6%(报告 区分“19岁以下”“20岁以上”)。 但若结合全球互联网数据横向对比,我 国的互联网渗透率还远低于欧美地区 (90%),比中东、拉美(70%)还低。 随着信息化继续推进,未成年人网络保护问题仍需继续关注。

 

一、法律政策制定稳步推进 积极回应热点问题

(1)3月底,广播电视总局发布《未成年人节目管理规定》, 为未成年人节目管理提供了配套制度,有利于该业务领域的规范发展。 《规定》明确,“未成年人节目”是“以未成年人作为主要参与者或 者以未成年人为主要接收对象”的线上、线下的视听节目,其制作、 传播需以“培养能够担当民族复兴大任的时代新人”“培育和弘扬社 会主义核心价值观”为着眼点和根本任务。进一步,《规定》还要求: 线上、线下的未成年人节目播出过程中,应至少每隔30分钟提示休息; 国产和引进动画片应符合比例要求;他人擅自上传未成年人有关的节 目的,监护人有权要求企业采取必要措施;建立公众监督举报、节目 评估委员会和节目社会评价等制度。

(2)8月下旬,网信办发布《儿童个人信息网络保护规定》, 将个人信息保护与监护制度相结合。《规定》涉及的不得违反法定约 定情形使用儿童个人信息、最小授权原则、安全评估、更正权和删除 权等等,某种程度上,可以理解为是个人信息保护制度的已有共识在 该领域的落地。同时,《规定》还将个人信息保护制度与监护制度相 结合,比如,第五条要求监护人应正确履行监护职责,既要教育引导 儿童增强个人信息保护的意识和能力,也要采取行动保护儿童。

(3)10月下旬,《未成年人保护法(修订草案)》征求意见, 以更为体系化的思路进行修改完善。《草案》从未成年人保护专门立法的角度,新设“网络保护”和“政府 保护”章,并对已有其他章作更新。由此, 结合未成年人的成长环境,积极回应现 存突出问题,以更为体系化的思路完善 未成年人保护立法。

一是,针对留守儿童、网络沉迷等 问题,《草案》积极回应,解决监护不 力、监护不足的问题。一方面,《草案》 明确规定了监护职责的内容,并要求监 护人应当学习家庭教育知识、接受家庭 教育指导[1]。另一方面,对于留守儿童 问题,《草案》要求监护人因外出务工 而不能完全履行监护职责的,应当委托 照护,并规定了配套制度[2];对于网络 沉迷问题,《草案》既要求监护人管理 未成年人网络使用,也要求监护人干预 沉迷,并明确禁止放任沉迷的行为[3]。

二是,回应信息化的时代要求,明 确要求家庭、学校和政府应重视培养和 提高网络素养。第五十八条规定,监护 人应当提高自身以及子女的网络素养, 以便双方都能更为理性地对待互联网; 第八十三条专门规定,政府应当采取措 施,指导学校、社会团体、企业事业组织、 群众性自治组织等开展活动,提高未成 年人网络素养。

三是,草案以“一般+特殊”的思 路,区分一般与重点网络服务,分别对 企业提出要求。“一般监管”体现在第 六十、六十四、六十六、八十四条,对 所有互联网企业提出要求。在此基础上, 第五十三、六十五条对网络直播、网游 游戏提出“特殊监管”:未成年人参与 网络直播的,需以监护人同意为前提; 网络游戏需实现时间管理、分类提示。 而结合第43、44次《中国互联网络发展 状况统计报告》新增的各类应用使用时长占比数据来看,排名靠前的应用类型 呈现出变与不变的趋势,可考虑结合实 践数据,完善“特殊监管”制度。

(4)10月底,新闻出版署发布《关 于防止未成年人沉迷网络游戏的通知》。

《通知》开篇指出,网络游戏能用以满 足群众休闲娱乐需要、丰富人民精神文 化生活;但因为出现了影响未成年人身 心健康和正常学习生活的沉迷、过度消 费等现象,引发了社会强烈反响,所以 才出台政策。如此,道出了政策制定背景, 但也客观看待了网络游戏的影响。具体 要求方面,涉及实名注册、时段时长控 制、充值付费额度限制、适龄提示探索, 以及加强行业监管、引导家长、学校等 履行监护守护责任等。 《通知》专门就未成年人网游沉迷 和过度消费作了回应。例如,要求严格 控制未成年人使用网游的时段和时长。 每日22时至次日8时,不得为未成年 人提供游戏服务;时长方面,法定节假 日每日累计不得超过3小时,其他时间 不得超过1.5小时。此外,就未成年人 的游戏付费作出规定。八岁以下不能付 费,8-16岁单次充值不超过50元、累 积每月不超过200元,16-18周岁的单 次充值不超过100元、累积每月不超过 400元。

(5)12月底,网信办发布《网络 信息内容生态治理规定》,从信息内容 生态治理的角度,探索“适龄提示”制 度。《规定》以正能量信息、违法信息 和不良信息三大分类,对网络信息内容 生态治理进行规定。其中,第七条第(八) 项规定“不良信息”包含“可能引发未 成年人模仿不安全行为和违反社会公德 行为、诱导未成年人不良嗜好等的”信息;第十一条第(十二)项鼓励网络信息内 容服务平台在“专门以未成年人为服务 对象的网络信息内容专栏、专区和产品 等”中,积极呈现正能量信息;第十三 条鼓励网络信息内容服务平台开发适合 未成年人使用的模式,提供适合未成年 人使用的网络产品和服务。 这与版署《通知》的“适龄提示” 制度一起,为《未成年人保护法(修订 草案)》第八十四条规定的“确定可能 影响未成年人身心健康信息的种类、范 围和判断标准”提供先行探索。

 

二、未成年人网络保护行业实践多点开花 

腾讯、网易、快手等互联网企业, 以及华为、OPPO和小米等设备厂商, 先后采取未成年人保护措施,或共建未 成年人保护生态的行业自律,越来越得 到各界认可。从研发具体产品技术和内 容专区,到推出“成长守护平台”“健 康系统”等平台系统,再到开展未成年 人网络安全意识培养,甚至还针对重点 游戏实施“最严”实名措施,通过公安 系统的实名校验,控制未成年人的网络 使用,探索措施保护未成年人。

9月,在健康系统升级一周年之际, 腾讯发公开信表示,为确保未成年人保 护,若有游戏因技术等硬性原因无法接 入健康系统的,将直接停运、下架和退 市[4]。而到12月中旬,腾讯指出,有 32款游戏,因技术原因无法接入健康系 统,已强制退市和正在退市流程中[5]。

网易游戏则于年初宣布,将升级其 已有未成年人保护措施,从技术限制、家长监管、主动服务、实名登记升级和 企业联动等层面,全方位完善未成年人 游戏的保护机制。首批在旗下15款热门 手游上线防沉迷功能,限制时长和时段; 也上线了“网易家长关爱平台”和组建 专门的未成年人守护团队,从被动转向 主动,主动提醒异常及高额消费。

短视频行业也积极探索未成年人保 护实践。在国家网信办指导下,抖音、 快手、火山等于2019年3月试点上线 系统“青少年防沉迷系统”。该系统内 置于短视频应用中,应用每日首次启动 时,将进行弹窗提示,引导家长及青少 年选择“青少年模式”,对使用时段、 服务功能、在线时长及访问内容进行控 制;特别是,还试点通过地理位置、用 户行为分析等技术手段,识别留守儿童 用户,并自动切换到“青少年模式”。5月, 系统总计融入21家主要网络视频平台。

 

三、身为“网络原住民”,未成年人积极参与法律政策制定并表达意见 

12月下旬,全国人大常委会法工委 透露,未成年人群体深度参与了《未成 年人保护法》修订工作[6]:在《未成年 人保护法(修订草案)》收到的49659 条意见中,19028名未成年人提出了 22629条意见,约占意见总数44%。而 以中国青少年宫协会儿童媒介素养教育 研究中心的《与儿童一起研究——共喻 时代的学习、教育与创新》研究为例[7], 教育机构也已经组织未成年人群体参与 互联网研究,引导其积极表达观点。

应该说,在“前喻文明”向“后喻文明” 转变的过程中,作为“网络原住民”的 未成年人,可能比成年人更熟悉互联网, 认知也更为深入全面。所以,在身为“数 字难民”“数字移民”的成年人掌握话 语权的情况下,如何发挥未成年人的主 体性和能动性,使其能够帮助掌握话语 权的成年人更客观理性地看待互联网、 完善未成年人网络保护制度的应有之义, 值得深思。《未成年人保护法(修订草案)》 意见征集已开先河,值得期待。

 

四、网络欺凌、“隔空”性侵等事件不断涌现,未成年人保护进入深水区 

在校园欺凌恶性事件频发的同时, 网络欺凌也日益严重。此前有数据显示 [8],15.6%的未成年网民曾遭遇网络暴 力。公安部则表示[9],近年来存在部分 不法分子以互联网为媒介,打着“童星 招募”等幌子,诱骗、胁迫未成年人“裸 聊”、索要“裸照”或“裸体视频”, 以此“隔空”猥亵,成为涉未成年人犯 罪的新形态,隐蔽性强、危害广,引起 多方关注。

《预防未成年人犯罪法(修订草案)》 于10月底公开征求意见,同期前后,未成年人恶性刑事案件持续发酵,降低刑 事责任年龄的呼声渐高,预防未成年人 犯罪也面临新挑战。最高检表示[10], 未成年人违法犯罪往往与其所处的家庭、 学校以及社会环境因素密切相关,单纯 通过降低刑事责任年龄能否解决低龄未 成年人犯罪问题,值得讨论。这与未成年人网络保护面临的问题类似,需要结 合线上、线下各种因素,综合考虑。

五、儿童个人信息保护成为 全球热点,美国的修法和执法动态值得关注

2月28日,美国联邦贸易委员会 (FTC)发布裁决(Case No. 2:19-cv1439),短视频应用抖音国际版Tik Tok因违反美《儿童在线隐私保护法 (COPPA)》,被罚款570万美元, 拉开了儿童个人信息保护的年度工作 序幕。此后,FTC又对YouTube展开 调查,9月达成和解,谷歌需就被指控 违反《COPPA规则》的行为,分别向 FTC、纽约州支付1.36亿、3400万美元。

同时,FTC重新审视《COPPA》。 7月,FTC就《COPPA》的有效性、是 否需再做修订公开征求意见:通知和家 长同意的要求、可验证的家长同意的例 外、安全港条款以及2013年的修订等, 是否对互联网行业产生了不利影响。10 月7日,FTC举办“COPPA规则的未来” 研讨会,进一步探讨改革。虽然暂难预 测最终结论,但美国在儿童个人信息保 护上的多年实践表明,合理有效的制度 不仅要考虑制度实施成本、落地可能性、 社会实践等众多因素,还需不断探索多种方案。

 

六、展望:系统推进立法并鼓励行业实践,持续完善未成年人网络保护制度 

《未成年人保护法(修订草案)》“网络保护” 章开篇即规定,国家保护未成年人依法使用网络的权 利,保障和引导未成年人安全、合理使用网络——这 既是发展权、参与权在网络领域的落地,也暗含着, 应结合信息化趋势客观看待互联网所扮演的角色。未 成年人网络保护事关每个家庭和社会,非常重要又异 常复杂,在法律政策制定过程中,需以跨学科视野展 开研究,理性对待。

首先,国家立法层面,《未成年人保护法》修订、 《未成年人网络保护条例》稳步推进,该过程中需考 虑不同部门法间的协调。比如,《未成年人保护法(修 订草案)》第十四、十五条规定的监护职责与禁止放 任行为的内容,为《民法典》婚姻家庭编中“父母子 女关系”规定的完善提供了参考;而“网络保护”章 背后所考虑的互联网的挑战与应对,也值得婚姻家庭 编借鉴,考虑是否纳入网络素养的内容,结合科技发 展趋势对监护人提出要求。

未成年人网络保护,需要以立法的手段,发挥社 会共治,共同保护未成年人。比如,围绕监护人,除 规定监护职责的内容、监护中止、监护撤销、重视网 络素养等内容外,《未成年人保护法(修订草案)》 还规定,监护人自身应学习家庭教育知识[11],各级 政府应当将家庭教育指导纳入城乡公共服务体系,鼓 励支持社会团体、企业事业组织开展家庭教育服务 [12];而公安机关、检察院和法院,可就监护人不履 行监护职责或侵害未成年人权益,强制要求监护人接 受家庭教育指导[13]。充分说明了未成年人保护有待 齐抓共管,纳入各方主体,共同推进。

其次,应鼓励行业实践与研究机构配合,共同探 索未成年人网络保护的最佳实践。未成年人网络保护 事关线上、线下各种因素,应鼓励学术界基于行业实 践进行研讨总结。2019年7月,由全国人大社会建设委员会和国务院妇女儿童工作委员会办公室指导,中 国网络社会组织联合会和联合国儿童基金会于中心联 合主办了“2019未成年人网络保护研讨会”。来自各 领域的专家学者,以多学科研究视角深入交流探讨, 共同为保障未成年人网络安全贡献智慧和力量。会上 还发布了《儿童个人网络信息保护倡议书》。[14]人 民网于6月下旬发起“游戏适龄提示倡议”、起草了《游 戏适龄提示草案》,7月中旬上线“游戏适龄提示”平台, 首批21款游戏接入该平台。这些都有利于未成年人网 络保护实践经验的总结。

第三,国际竞争背景下,还应从科技创新竞争角度, 妥善处理保护未成年人与培养其科技创新能力的关系。 人工智能时代,我们需要熟悉新技术、善长创新创造 的下一代参与国际创新竞争。未成年人网络保护立法, 表面是限制未成年人使用网络,背后则涉及法律制度 社会观念如何对待网络技术的问题,必将影响监护人 和未成年人的判断,事关如何确定新技术在未成年人 成长过程中的应有地位。若“一刀切”地禁止、否认 新技术,可能使监护人“谈虎色变”、将未成年人与 新技术相隔离,从而影响下一代的科技创新能力。

未成年人不仅是技术发展的使用者、享受者和受 保护者,更应是科技创新发展的参与者、创新者和实 践者。如何妥善处理未成年人保护与监护制度、限制 民事行为能力人制度和新技术的关系,使未成年人既 能享受技术发展的便利,也帮助未成年人更好地“社 会化”,更促使其亲力亲为地参与国际竞争,值得深入研究。

 

参考资料:

[1]《草案》第十四、十七条。

[2]《 草 案 》 第 二 十、 二十一条。

[3]《草案》第十四条第(三) 项,第十五条第(七)项, 第六十四条第二款。

[4] 见腾讯网:“腾讯马晓 轶公开信:健康系统升级 一周年,未成年人保护永 无终点” https://new.qq.com/ omn/TEC20190/ TEC2019090600438900. html。

[5] 见腾讯网:“不接入就 下架!腾讯要将32 款游戏 退市” https://new.qq.com/ omn/ 20191218/ 20191218A0SGK600.html。

[6] 见中国网:“全国人大 常委会法工委举行第三次 记者会” http://www.china.com.cn/ zhibo/content_75521919. htm。

[7]见联合国儿基会:“Zhang Haibo is taking children’s opinions about digital technology seriously” https://blogs.unicef.org/ evidence-for-action/zhanghaibo-taking-childrensopinions-digital-technologyseriously/。

[8] 见共青团中央维护青少 年权益部、中国互联网络 信息中心(CNNIC):“ 2018 年全国未成年人互联网使 用研究报告” http://files.youth.cn/ download/201903/ P020190326787104688503. pdf。

[9]见中国新闻网:“公安部: “隔空”猥亵是性侵未成 年人犯罪的新形态” http://www.chinanews.com/ gn/2019/12-20/9038941. shtml。

[10] 见新华网:“最高检回 应低龄未成年人违法犯罪: 不能‘一放了之’” http://www.xinhuanet. com/politics/2019-12/21/ c_1125371547.htm。

[11] 草案第十七条。

[12] 草案第七十一条。

[13] 草案第九十六条、第一百一十七条。

[14] 见中国网信网:“2019 未成年人网络保护研讨会在京召 开”,http://www.cac.gov.cn/2019-07/19/c_1124771925.htm。

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