突发公共卫生事件下,数字技术如何与社会治理更好契合?∣ 企鹅经济学

|产业互联网(企鹅经济学) 作者:腾讯研究院 2020-02-26

新冠肺炎疫情考验着我国的应急管理和社会治理能力,对国民经济的稳定增长提出了新的挑战。与2003年的SARS疫情相比而言,此次疫情期间最大的一个变化,可能就是数字技术与数字经济在疫情防控与经济回稳方面所发挥的独特价值,同时也提供了一个观察数字经济、反思数字技术的机会。

从经济理论的视角来看,数字技术与数字经济为何能发挥这些作用?数字技术如何与公共管理体制更好地契合?在此次疫情的极端冲击下,中国的数字化进程能否按下快进键?基于这些问题,腾讯研究院本期企鹅经济学·会客厅邀请中国人民大学数字经济研究中心和经济学院的经济学家团队,围绕疫情下的数字经济这个主题举办了一场线上讨论。

嘉宾观点的摘要版已由财经发布。此处发布的完整版观点分成两部分,上篇为疫情冲击下的边界思考,数字化进程能否按下快进键?,本文为下篇突发公共卫生事件下,数字技术如何与社会治理更好契合?

【会客嘉宾】

刘守英:中国人民大学经济学院党委书记兼院长/教授

  泽:中国人民大学经济学院教授

李三希:中国人民大学数字经济研究中心主任/教授

彭丽红: 中国人民大学经济学院教授

  华: 中国人民大学数字经济研究中心副主任/副教授

  雪: 中国人民大学经济学院副教授

【主持人】

吴绪亮  腾讯研究院首席经济学顾问

精彩观点抢先看

刘守英:数字经济并非独立于整个经济系统,而是整个经济系统中不可或缺的一部分,因此无法将经济系统截然划分为传统经济和数字经济两部分。数字经济只有能帮助整个经济系统重新组合生产要素、降低交易成本和提高效率的商业形态,才能更好地成长起来。此次疫情期间成长起来的数字经济新商业模式,哪些是昙花一现,哪些能乘势发展壮大,就要通过这一点来判断。

泽:疫情是一种极端的冲击,给我们提供了一种在边界上的思考。此次疫情会使得哪些数字经济产业爆发?我认为,这次不是对消费端产业大利好,而是对企业端的数字产品和数字技术的利好,可以说这次疫情会促成数字管理元年。

李三希:数字技术的重要功能就是赋能于社会主体,但是技术的采用,必须要有合适的组织形式与思维方式与之相适应。经过这次疫情,我们未来一定要建立与数字经济技术兼容相匹配的治理模式,让改革变得更向下、更具包容性。

彭丽红: 数字经济的发展在疫情防控中呈现出了新亮点:平台企业发挥了特殊的社会组织功能、数字技术促进服务疫情新需求、生活体现了数字经济价值和韧性。疫情防控中暴露出来的一些问题,反映出数字技术在社会治理中的应用亟需深化,特别是应对突发疫情的整体协同性有待加强。

  华: 数字经济自下而上的包容性特征提高了疫情防控的广度和深度,数字平台的多边生态化特征赋予了疫情防控更快更强的动员能力,数字技术快速响应的敏捷性特征提高了疫情防控措施的动态适应性,疫情防控的战时响应产生了打破锁定和拖累的外部冲击,会成为促进中国数字经济发展的新契机。

  雪: 政府的应急治理机制在组织设计和决策机制上要有所调整。突发公共卫生管理需要解决不确定情形下的管理者决策难题。要解决这个问题,把决策的后果和个人声誉脱钩可能是一个解决办法,也就是说,可以用小组集体决策替代个人决策,这在一定程度上能够避免单个管理者过度保守延误早期防控的问题。


  

主持人 数字经济与传统经济的冲突与共生、替代性与互补性是长期被争论的话题。在此次疫情的极端冲击下,各行各业的经济表现对我们重新理解数字经济与传统经济的关系有何帮助?

刘守英:我们首先需要考虑清楚数字经济的定位。目前关于传统经济与数字经济的划分存在不准确之处。数字经济并非独立于整个经济系统,而是整个经济系统中不可或缺的一部分,因此无法将经济系统截然划分为传统经济和数字经济两部分。数字经济要在整个经济系统中寻找生存空间和红利。只有能帮助整个经济系统重新组合生产要素、降低交易成本和提高效率的商业形态,才能更好地成长起来。

但是与此同时,整个经济系统也需要不断改进,否则数字技术对整个系统的贡献就会有天花板,因为数字经济不能突破整个经济系统而独立发展。此次疫情期间成长起来的数字经济新商业模式,哪些是昙花一现,哪些能乘势不断发展壮大,就要通过这一点来判断。比如,疫情期间长出来的在线课堂,过后能否不断发展,需要看这一商业模式能否很好地嵌入到整个经济系统及其要素组合中去,否则就是不可持续的空转

李三希:这次的疫情防控工作,让我国整个经济几近停摆。从疫情期间的各行各业经济表现来看,我们不能简单认为实体经济和数字经济的关系是替代关系,而是需要多层次来看待两者之间的关系。

数字经济对实体经济有部门替代的关系,比如电商对部分实体零售商的替代关系。但是发展到现在,数字经济和实体经济更多是互补关系。比如在生产端,数字化技术更多的在于改善生产方式,提高生产效率,反映的是实体经济和数字经济的互补关系。在这个层面,如果实体经济停摆,数字经济的确是不能独立发挥作用,但是不能据此而否定数字经济的作用,只要实体经济开动起来,数字经济就能够发挥巨大的作用。还有一块数字经济与实体经济既不替代,也不互补,而是独立的存在,这里面尤其是反映人民在精神层面的需求方面,数字经济的发展能够创造出完全独立于实体经济的产品。

因此我们要多层次理解两者之间的关系。这次疫情冲击,对各个数字行业的冲击是不一样的。不同互联网公司受到的打击不同,恰好可以用来检验哪些细分行业与实体经济的互补性更强,哪些行业与实体经济的替代性更强。诸如在线旅游网站、共享民宿这样的行业,在这次被打击的很惨,说明其与实体经济的强互补性;在线办公和在线教育的兴起,说明其对实体办公和实体教育的替代性;而在线娱乐等产业,则更多表现为独立性。

泽:有一种观点认为数字经济更高级,传统经济迟早会被数字经济取代。这个观点要慎重。经济学讲稀缺,稀缺就是不同用途之间的替代,所以经济学特别讲替代。但是,数字化之后,很多商品就需要免费,但是企业要挣钱,就需要通过不能数字化的互补品挣钱。所以数字经济不是取代了传统经济,很多时候恰恰相反,是更好地提升传统经济的价值。

  我认为不应该一概而论地谈论数字化推广,而是要搞清楚数字技术和传统行业特别是劳动密集型行业之间哪些是替代关系,哪些是互补关系。数字技术中人工智能的使用可能会导致一些行业的大量裁员,比如AI客服软件理论上可以让大量的电话客服人员下岗,一份体育报道软件可以让一批从事相对格式化报道的记者失业等等。当然,人工智能的发展和应用会创造新行业和新的就业,但这需要时间,而且新的就业群体通常是高技术人才,和夕阳行业的失业群体不同,并不能简单地转移。

2019年,我国的政府报告首次把就业优先置于宏观政策方面。因此,厘清哪些行业中数字技术和劳动力是替代关系,哪些行业中是互补关系是非常有必要的。搞清楚这个问题对稳定就业,促进失业人员再就业非常有帮助。那么数字技术对哪些人群是互补的呢?经济学研究中有文献发现,互联网技术提高了高技能劳动力的生产率,对于他们来说是互补的。总体而言,这类定量性的研究还很少,需要更多的工作。但是,从定性角度来看,可以把职业按工种来分,用常规和可变两种特征来界定,常规性的单一工作(也就是低技能)是最容易被数字技术替代的,而非常规性可变性多的工作能从数字技术的应用中获益。

主持人  此次疫情爆发也是对中国数字化进程的一次大考,从中暴露哪些问题需要进一步改进?突发公共卫生事件下,数字技术如何与社会治理更好的契合?

李三希:这次疫情冲击确实暴露了我国数字化过程中的各种问题。最重要的一点是,向下包容的技术与传统社会治理形态之间的矛盾。数字技术的重要功能就是赋能于社会主体,包括个人、企业和组织,丰富其信息来源,提高其决策速度与准确性,更好协调社会主体之间的合作,从而改进社会运行效率。但是,技术的采用,必须要有合适的组织形式与思维方式与之相适应。我们现在部分地方官员的思维方式,还需要提高以适应新技术的包容性。这次疫情充分暴露了相关部门在运用数字化思维方面存在不足。这也是造成我们有些部门信息公开透明不充分的原因之一,在这次疫情中带来了一定的负面影响。

由于包容性还不够充分,使得我们在充分利用社会力量方面有所欠缺。比如,本人参与的校友会募捐活动,请海外校友从欧洲购买到医疗急需的防护服等物资捐赠到武汉的医院,整个过程被各种条条框框、极其繁琐的程序所束缚。因此,经过这次疫情,我们未来一定要建立与数字经济技术兼容相匹配的治理模式,让改革变得更向下、更具包容性。

此外,疫情中我们可以发现,中国数字化发展迅速,互联网企业世界领先。但是,在一些公共部门仍然十分落后。红十字会的介绍信领取物资,让人怀疑我们还活在60年代,政务数字化在这次防疫中也没有充分发挥其应有的作用。如何更好实现公共部门数字化?公共部门具有和企业完全不同的性质,其中涉及到的激励问题和机制设计等问题,需要我们深入思考。

  雪: SARS之后,国家重金建立了中国传染病与突发公共卫生事件监测信息系统(简称网络直报系统),公共卫生系统在数据和信息分享上有了很大改进。但是即使有数字技术,它还是需要人来做决策,需要合适的组织设计来匹配。一般来讲,突发公共卫生事件有两个特点,第一,应对要快,第二,有很大的不确定性。围绕着这两个特点,政府的应急治理机制在组织设计和决策机制上要有所调整。

首先,应急的政府治理应该采用扁平的层级精简的小组式架构。常规的政府管理强调政令执行的有效和准确,因此其常态组织架构倾向于垂直型,层级多,信息分享是自上而下地逐层传递。这种多层级的垂直架构有助于责任的追溯性和政令传递的准确性,但由于每一层的决策和资源调配都需要获得上一层的批准,会延长应对的时间,因此不适用应对突发情况。

在突发情况下,信息要能够在不同功能部门之间迅速传递和分享,同时,由于工作通常是非常规的,所以需要面对面的沟通。此外,为了保证速度,每个功能部门控制的范围相对要狭窄,这就要求有一个全职协调人来协调部门之间的配合和合作。

针对这些特性,应急的政府治理应该由临时小组和全职协调人构成的两层级扁平架构组成,小组成员为专家和不同功能部门的领导,小组要定期面对面沟通和进行决策,并向全职协调人汇报,而全职协调人根据问题和反馈来协调不同部门。与此同时,信息系统要能够在跨部门之间进行信息共享,因此,数字信息系统的开发需要考虑到跨部门的兼容和共享。

其次,突发公共卫生管理需要采取集体决策。突发公共卫生事件通常意味着不明病情,在这种情况下,任何决策都有一定概率会失败,没有百分之百的成功率。因此,决策者会承担决策风险,出于个人名誉或是晋升的考量,决策者就有可能过度保守或者决策滞后。从道德上对决策者做要求无法系统性地解决此类问题,还需要从制度上来根本性解决。

经济学理论中有一类文献分析不确定情形下管理者的决策,的确发现个人的名誉考虑会使得决策者过度保守。要解决这个问题,把决策的后果和个人声誉脱钩可能是一个解决办法,也就是说,可以用小组集体决策替代个人决策。这在一定程度上能够避免单个管理者过度保守延误早期防控的问题。

除此之外,应急下的社会治理还包含基层社区管理。传染病防控要阻断病毒传播渠道,减少交叉感染。如何达到这些目标?很重要的一环就是靠社区工作人员,但他们的人数往往是不够的,所以我认为基层社区管理应该有一个合适的设计,要就社区年龄结构来合理配备数字智能技术和工作人员。特别是老年人不熟悉数字技术,社交网络也相对单一,聚集资源的能力有限。因此,他们在数字技术的使用上属于弱势群体。不管是从人的基本生命权还是从节省医疗成本上考虑,数字技术的设计和应用都要多考虑老年人的需求。

  泽:利用数字经济进行防控的过程中,需要进行信息采集。在这个过程中,信息采集的边界非常模糊,很多地区难免会有过度收集行为,而这些信息往往又涉及到大量的个人隐私问题。这里面就涉及到数字经济很多深层次的问题,例如数字信息的产权问题、个人与公共的边界等等。疫情是一种极端的冲击,给我们提供了一种在边界上的思考,可以帮助我们在正常时期更好地发挥数字经济的作用。

彭丽红: 疫情防控中暴露出来的一些问题,反映出数字技术在社会治理中的运用还不够深入,应对过程中的整体协同性有待加强。国家在法律上对疫情信息发布、事权分工、部门协调、物资保障、应急预案等有非常清晰的规定,从疫情爆发初期的被动应战来看,应急预案的作用没有完全体现出来。武汉城市治理水平虽在全国前列,但面对疫情快速蔓延,政府部门条块分割,应急决策迟缓,响应快慢不一,家底不清,协调不畅,凸显政府协同治理中的能力短板。

尽管数字政务、智慧城市在加速推进,但是行政系统纵向架构与经济社会组织扁平化、网络化发展的不适应日趋严重。从信息、组织、治理角度看,数字技术的应用还没有真正改变行政体制的运行机制。

疫情中出现的物资短缺,暴露出应急物资保障体系准备不足,防护物资战略储备不足,精准解决急需关键物资的能力不足。长期的区域、城乡非均衡发展,使得城市之间、城乡之间医疗等公共服务设施差距较大,小城市、农村基本公共服务能力成为明显的短板。防护用品不仅总量告急,医用与民用、武汉与周边城市,结构性短缺十分严重。在这些方面,未来数字技术都应该发挥更大的作用。

此外,疫情的预警机制需要优化。最早出现疫情的武汉,主管部门没有及时进行预警和提示公众有效防护,公安部门甚至训诫网络传递信息的知情人,疫情信息的价值没有得到有效利用。此番深刻的教训之后应重新检视,如何甄别信息和谣言,真正发挥监测预警作用,避免局部地区疫情向全国扩散。

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