互联网+:公共服务篇 迈入普惠包容的时代
第31期  作者: 浏览次数:13260次
  近几年,中国政府职能重心从经济建设向民生建设转变,对医疗、教育等公共服务的财政支出不断加大。
  先对比看几组数据:
  2007-2013年,国家在医疗卫生、教育等公共服务的财政支出年均增幅达22%
  2013年,我国在公共服务方面的财政支出超6万亿1,占财政支出的比例由2003年的16.0%提高至42.9%。
  社会公众对公共服务的需求日益多元,且呈快速增长态势
    中国超过10亿人口处于亚健康状态,健康管理需求迫切
    60岁以上老年人超过2亿,养老机构的存量只能满足4%的养老需求,供需矛盾突出
    交通拥堵成为城市顽疾:武汉2014年平均每日拥堵超7小时,北京因交通拥堵每年带来的损失超700亿元
  互联网+的发展正在加快变革公共服务范式
    超过4万个政务微信公众号帮助政府实现人与公共服务的连接
    慕课、微课、翻转课堂等教学模式加速优质教育资源的开放
    远程医疗、移动医疗极大提高医疗资源的可获得性
  种种迹象表明,国家持续大规模输血的背后,是“填不满”的供需缺口、日益沉重的财政负担以及逐渐逼近国家和城市资源极限的管理压力,供给总量与财政支出、城市管理之间的平衡已经逼近一个临界点。如何在有限的条件下快速提高供给、服务质量和效率?最新发布的《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》(国发〔2015〕40号)提出的重大工程——“互联网+”益民服务,为解决庞大民生需求指明了出口,即利用“互联网+“为公共服务突破发展注入创新基因和强大动能,实现惠普和包容。
  一、我国公共服务进入需求爆发与结构失衡并现的时代
  人口结构、行为习惯的变化推动人们对发展型的公共服务需求爆发式增长,需求结构更加多元而复杂。同时,在公共服务需求明显增加的背景下,公共服务供需的内涵发生了重要变化。这个变化集中体现在结构型失衡取代供需总量短缺,成为新时期的突出矛盾。
  1.用户端逆向推动公共服务需求爆发式增长,并呈现差异化和复杂化等特征

  人口结构一路“变老”,医疗、养老等公共服务需求爆发式增长。自1964年起,中国老龄化曲线一路向上。截止2014年底,中国60周岁以上人口达到2.12亿,占总人口的15.5%,成为世界上第一个老年人口破2亿的国家。人口老龄化对健康养老服务、医疗保健的需求明显增加,尤其是农村地区。数据显示,城市老年人2/3有养老金,而在农村这一比例仅有4.6%。


图1 我国65岁及以上人口规模及所占比重
  行为习惯日益网络化,基于互联网获取公共服务已成常态。相比10年前,现在的主力消费人群对互联网应用、移动支付、打车软件等新生事物的认知度更高,带动消费习惯同步发生明显转变。经过多年市场培育,用户已经逐渐习惯通过网络获取信息和各类服务。尤其是对有政府背书的线上公共服务,已经形成很强的信任关系。在此背景下,社会公众会越来越习惯从线上获取所需的公共服务。
  需求结构不断升级,对公共服务需求更加多元。伴随人们物质生活水平的提高,人们的公共需求由生存型向发展型升级。例如,从治病向保健延伸,亚健康人群、心理健康人群对医疗服务的需求在迅速释放;早教、自我提升的需求逐渐被激发。这对公共服务的丰富性、便捷性、服务效率和质量都提出了新的要求。
  2.刚需得不到满足的背后是大量资源的闲置沉淀,结构性矛盾更加凸显
  大量“刚需”得不到满足的背后,是资源的大规模闲置和沉淀。资源错配、结构性失衡是主要原因,主要体现在以下方面:

  (1)公共资源在地域上明显失衡。需求分散、供给集中的特性,导致公共资源在地域分布上极不均衡,大量长尾人群得不到均等的公共服务。尤其是农村、贫困地区的公共服务水平与城市相比差距较大。国家统计局数据显示,全国31个省市自治区(不含港澳台)2013年在教育、医疗、交通、社保、农村等方面的人均财政支出平均为0.77万元,陕西、甘肃、黑龙江等在内的20个省级区域均低于平均水平。前后三名省市人均财政支出的相对差距尽管在逐年缩小,但仍高达3.6倍。以医疗行业为例,我国城市医疗人均资源是农村的2-3倍。


图2 全国31个省市在公共服务方面的人均财政支出分布情况
  (2)公共资源在时间利用上失衡。医疗领域,很多医疗服务需求是持续性的,但实际情况多以一次性服务为主。当出院病人再次前往医院复诊时,挂号、导诊、候诊等就医流程都需要重来一遍,有的甚至还需要重新做检查,如果不是同一个医生,还需要对患者情况重新再了解,造成了大量医疗资源的浪费。时间利用上的错配在公共停车方面同样突出。白天办公类场所停车场饱和,住宅类建筑停车场闲置,夜间情况正好相反;而周末、节假日公共场所的停车资源则严重饱和。
  (3)公共资源在类型利用上失衡。医疗领域,三甲医院人满为患,基层医院门可罗雀,优质资源被小病大量占用,看病难成为常态。交通领域,很多城市公交出行分担率4不足20%,远低于欧洲、日本、美国等国的大城市40-60%的比率;每辆私家车平均每天的驾驶时间不超过2小时,90%以上的汽车资源处于闲置浪费状态。但另一方面,数千万人的用车需求无法得到满足,且带来城市拥堵、环境污染、停车位价格堪比房价等大量社会问题。
  3.粗放式的行政管理进一步加剧公共资源的稀缺性,亟需重构监管体系
  近几年,随着市场机制和社会机制的引入,我国加强了公共服务管理的变革,但尚未到位。粗放的管理方式,进一步加剧了当前公共服务供需缺口不断扩大的局面。

  公共服务部门垄断供给未打破。公共服务多由政府或事业单位生产和提供,阻塞了其他社会主体通过市场等各种途径提供必要的公共服务。缺乏竞争和外部监督使得公共服务整体供给能力、专业性和效率均不高,服务的种类和质量与社会公众现实需求之间的不平衡进一步加剧。例如,我国医疗系统效率在全球排名第36位,远低于同等经济发展程度的国家,看病贵、看病难、医生超负荷工作收入低、医患关系紧张、医疗资源严重分配不均等行业痛点极多。


图3 全球医疗系统运行效率情况
  国家对服务均等化的需求与不断攀升的城市管理压力并存。党的十六届六中全会首次明确提出实现城乡基本公共服务均等化目标。为此,各级政府财政支出在公共服务的投入以超过20%的增幅增长,财政压力不断攀升。人口自然流向公共服务优质的大中型城市,进一步加剧这些城市基础设施的负担,城市拥堵、环境污染等问题日益严峻。
  多头监管与监管失灵并存。公共服务监管涉及多个部门,部门各自独立、条款分割的管理模式,不仅运转成本高,还往往会导致资源闲置、重复建设等现象。例如,一些文化会展场馆的建设与地方经济发展和公众需求相脱节,一味贪大、贪多、求全,不仅透支地方财力,还导致空置率高、使用率低等问题。据统计,我国会展场馆的利用率除北京、上海、广州、深圳等一线城市能超过50%外,其他大多数城市的会展场馆利用率都在20%左右,全国会展场馆的平均利用率不足25%。
  但这一现象正在随着国家体制改革加速推进有望得到改善。近年来,国家愈加注重公共服务的供给效率与公平,逐步向社会开放公共服务,出台包括鼓励公共服务领域广泛推行PPP(Public Private Partnership)模式、推行教育医疗体制改革等系列政策措施。这为互联网+公共服务提供了极为有利的政策环境。公共服务长时期低效率运行的局面有望通过注入互联网的新活力而得到改善。
  二、互联网+公共服务正当时:普惠、增效、激活的机会越来越显性
  1.对公众:互联网不仅提供了便捷服务,还代表着以人为本、尊重人性的普惠型服务新体验
  普惠性是互联网的本质属性,获得优质服务和稀缺资源不再是部分群体的专利。传统公共服务获取方式往往有各种门槛。例如,三甲医院、名校名师等优质资源往往都集中在大中型城市,尤其是上名校,需要满足户口、分数线等众多硬性条件。再加上隐性制度、隐性权力及各种信息不对称,使得很大一部分群体无法获取优质的公共服务。但互联网+公共服务不同,只要有一部联网手机,公众就能突破时空制约,随时随地获取水电煤气缴费、医院挂号、优质教育公开课、港澳通行证办理、交通事故处理及保险理赔、法院立案等涵盖工作生活方方面面的公共服务。因此互联网+公共服务更符合普惠包容的内涵,为实现医疗、交通、教育等公共稀缺资源均等化提供了全新平台。

  以人为本、尊重人性是与传统服务体验最大的不同。以人为本、用户导向是互联网思维的核心价值,让客户多点击一次,客户就流失70%。因此,嵌入在互联网上的公共服务,会尽可能地简化用户操作流程,把一切所有复杂工作都留在后台。同时,大数据应用的普及使得单个个体的需求很容易被识别、聚合和满足,每个人的需求都会在碎片化的市场中得到尊重和满足。正如《互联网+——国家战略行动路线图》一书指出的,局部、碎片、个体的价值和活力,在“互联网+”时代将得到前所未有的重视。互联网的世界,人人更趋于平等。滴滴的出租车、专车、快车等系列服务就是很好的例证。看重出行品质的可以选择专车服务,在意价格的可以选择快车服务,环保人士可以选择拼车服务······滴滴、快的等打车软件为公众提供了更有尊严的出行方案。


  2.对政府:“互联网+公共服务”催生高效、优质的服务模式,使公共资源配置更均衡
  “互联网+”助力政府提高公共服务水平和效率,进而推动内部流程再造。利用手机端APP打通各个公共服务系统在PC互联网时代已搭建的信息系统,再加上手机端地理位置信息及支付功能,“互联网+”能够完成的公共服务类型及效率较PC互联网时代有了本质改变。例如,“武汉交警”政务微信可在60秒内通过微信支付完成违法处理。广州市通过开通微信“城市服务”功能,通过后台数据对接将医疗、交通、公安户政、出入境、公积金等17项民生服务汇聚到统一平台上,为公众提供一站式服务。北京、上海、深圳等城市的交通管理部门探索大数据在停车管理中的应用,不断提升停车位在供需之间的匹配程度,有效缓解了上班高峰的停车难题。出行次数的减少、排队时间的缩短、信息的公开透明等均有效提升了人们对公共服务的满意度。
  政府让渡部分权力给社会主体,催生出共享经济,高效对接供需资源。互联网对服务业最大的影响在于,可以将碎片化的需求与供给连接起来。以Airbnb、Uber为代表的共享经济,通过“互联网+”将房屋、车辆的所有权和使用权剥离,实现闲置资源的激活与再利用。打车方随时按需支付费用获得专车的使用权,减少购置私家车辆的需求;租车方可以最大限度提升车辆的使用率,并获得租金补偿。从社会整体角度而言,共享经济在不增加资源供给量的基础上,提升资源的使用率且服务于更多受众,同时减少个人的购置需求。这为政府优化利用社会闲置资源,缓解不断攀升的管理压力和财政压力带来了新的思路。美国最大的汽车共享提供商ZIPCAR的数据显示:1辆充分共享的私家车可以减少15辆私家车的出行。麦肯锡研究报告指出,互联网的应用每年将为中国节约1100-6100亿健康费用支出。

  互联网使资源配置更加均衡,推动城乡区域基本公共服务差距弥合,实现包容性增长。慕课、翻转课堂、网易公开课等模式,打破了学校的界限,加速优质教育资源向更多的师生开放共享;在大数据技术的支持下,弹性学制、个性化辅导等模式可以满足不同层次学生的个性化需求,助推教育公平;远程医疗、在线问诊极大提高了医疗卫生服务的可获取性,推动医疗资源向三四线城市及农村的纵向流动。互联网使优质的公共资源配置更加均衡,区域城乡之间公共服务差距不断缩小,对实现包容性增长、公共服务均等化有重要的意义和作用。


  3.对产业:互联网+公共服务孕育出广阔的增量空间,激活“小而散”的长尾市场
  出行、教育、医疗等公共服务属于高频刚需领域,庞大的人口基数决定了公共服务是一个空间巨大的市场。同时随着人们生活水平的提高,之前没有被激发的更高层次的需求开始逐步释放。尽管我国公共服务的财政投入在逐年提高,但整体投入以及信息化程度与发达国家相比仍有较大差距。以教育为例,我国教育行业支出占GDP整体的3.6%,仅为美国的40%,低于巴西(5.4%)、印度(4.7%)等其他金砖国家。公共服务潜在市场的大小可见一斑。
  “互联网+”时代,“新闯入者”从单个痛点切入,积极开拓垂直细分市场。公共服务领域的门类和细分结构非常复杂,痛点极多,给互联网从细分领域渗透预留了巨大空间。“互联网+”通过重构供需,创造了原本不存在的使用消费场景,激活了大量小而散的市场,激发了体验式经济、共享经济和社区经济等新业态的发展。例如,滴滴(提供约租车服务)、小猪短租(提供短租民宿服务)、众创空间(提供办公资源共享服务)等模式催生共享经济形态的大发展;在线挂号导诊、在线作文批改、在线口语评测等从单点切入,开创前所未有的增量市场;阿姨帮、河狸家、饿了么、e袋洗等O2O模式则通过线上整合碎片化需求,带动线下小而散的供给放量发展。
  三、“互联网+公共服务”的路径思考与建议
  1.从痛点、数据、知识、政策四个维度预判“互联网+”的难易程度,循序渐进的“+”,有的放矢的“+”
  自90年代末期开始,互联网由易至难,依次渗透纸媒、通讯、零售、生活类服务、金融等低效率、多痛点难点的行业中去。互联网对公共服务的渗透自然也会遵循一定的规律。
  痛点越多,“互联网+”的动力就越强。越刚性的需求,越容易产生合理的商业模式,从而越容易集聚变革的资源和力量。医疗行业是典型的多痛点、低效率的行业。从去年至今,已有2000余款医疗APP上线,从线上挂号到医患互动、从在线导诊到送药上门、从线上问诊到健康管理无所不包。
  数据越丰富,“互联网+”的空间就越大。是否具备丰富的数据以及强大的处理分析能力,是区别传统公共服务模式和互联网模式的重要因素,也是观察互联网+能走多远的重要指标。政府部门拥有最大规模的公共数据,通过各部门内部的数据共享,让数据流动增值,可以大幅提高政府部门的行政效率和群众的幸福度,告别“证明你妈是你妈”的时代。
  知识越密集,互联网的渗透就越难。知识越密集型的领域,互联网融合面临的行业壁垒就越高。拿医疗行业来说,互联网对医疗领域还处于外围渗透的阶段。因为作为最核心的资源,医生目前对互联网的积极性普遍不高。
  政策监管越严,“互联网+”的风险就越大。与其他行业不同,公共服务具有较强的公共属性,不能完全依据市场的无形之手来配置资源,行政干预的可能性较高。例如,慢性病管理类硬件的市场需求非常高,但慢性病管理对于医疗设备的安全性有着较高的要求,监管力度较大,这对互联网企业来说,不仅要面临较高的壁垒,还要承受较高的失败风险。
  综上所述,综合考虑痛点、数据、知识、政策四个维度,基本可梳理出互联网对公共服务的渗透难易路径:行政办事<公用事业<公共交通<公共教育<公共医疗<社会保障<就业、体育、安全等。对具竞争性、市场化程度较高的公共服务,如医疗、交通、教育等,可逐步向社会资本开放,打破传统利益体系的行政垄断,创造互联网+的条件;对具垄断性、经营性的公共服务,如水电气、宽带等弱竞争弱选择的领域,可通过互联网作为技术引入,创新供给方式,提高服务效率,改善服务体验等;而诸如维护国家安全、涉及全体公民共同利益的核心公共服务等具特殊意义的纯公共服务,“互联网+”需谨慎研判。
  2.导入市场力量优化公共服务发展环境,吸引更多服务主体,连接更多服务内容
  政府购买服务、开启社会合作已成为各国创新公共服务机制的普遍选择。让民资介入一方面可以减轻财政负担,一方面通过投资盘活市场,提高效率。2013年,我国政府采购规模占GDP比重2.9%,与国际政府采购资金规模平均10%的水平相比,我国政府采购规模还有较大距离。其中,公共服务的采购规模更小,远远不能满足未来我国政府购买公共服务的发展需要。

  2013年,克强总理在国务院常务会上要求研究推进政府向社会力量购买公共服务。在此号召下,中央到地方密集出台《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、《关于开展政府购买公共服务试点工作的通知》等文件,为社会力量提供公共服务提供了有利的政策环境。


  3.强化云平台的基础支撑作用,统一基础民生服务入口,提供无缝切换的公共服务渠道体系

  PC互联网时代,各部门的公共服务基本是离散独立的,由各自网站提供相应服务和功能。移动互联时代,政务APP、政务微信、政务微博为政府提供了更多元的服务渠道和交付方式。但这也对渠道的整合提出了更高要求,统一入口、保持一致体验的需求越来越迫切。一方面,单一入口大大降低了移动互联时代人们对公共服务的使用难度,真正普惠更多的公众;另一方面,用户在多种渠道之间无缝切换、智慧城市的大数据决策、紧急预案预警机制都需要多部门联动、数据可流通,使用云计算平台作为统一的基础设施,可以为各部门的数据实时汇总共享及大数据决策提供必要支撑。推进“互联网+公共服务”正是打通各个系统、数据共享、交叉数据共同决策的最佳契机。


  4.建立全社会通用的个人电子信用体系,推动诚实守信氛围建设,创新基于信用的服务内容

  “互联网+”催生大量民生应用,电子商务、共享经济、O2O模式的的到家服务等使得人们的生活更加依赖彼此的配合和协作。因此,信用机制的构建是确保各种“互联网+”能够顺利实施的基础保障。没有一个统一的信用体系约束,个别用户对规则的破坏就会妨碍到整个“互联网+”的推进。今后,越来越多细分领域的应用通过互联网连接产业链上各个环节,需要更多、更深入的产业链上各环节陌生人间的合作。然而,对每个使用场景进行独立监管会带来大量的人力损耗。因此,建立公民统一通用的电子信用,在全社会的联通与协作方面将起到至关重要的作用。这些方面,可以借鉴先进的国际经验。例如,在美国,每个公民由一个社保号储存该公民所有的信用记录,在银行借贷、违法记录方面统一联动。

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